II OSK 1526/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/23 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 28 grudnia 1996 r. nr XLIII/182/96 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Gminy Sianów na rzecz K. S. kwotę 627 (słownie: sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi K. S. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z 28 grudnia 1996 r. nr XLIII/182/96 (dalej: plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w Sianowie (dalej: Rada) uchwaliła 28 grudnia 1996 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów. W skardze do WSA w Szczecinie na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415; dalej: u.z.p.) z uwagi na sprzeczność części tekstowej i graficznej planu polegającą na oznaczeniu na rysunku planu terenów upraw rolnych, pomimo że tereny takie nie są - zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały przedmiotem ustaleń planu; 2) prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.z.p. poprzez brak określenia dla terenów upraw rolnych jakichkolwiek warunków kształtowania zabudowy na tych terenach przy jednoczesnym braku wprowadzenia zakazu zabudowy; 3) art. 2 Konstytucji RP poprzez brak przestrzegania zasady pewności prawa i zasad poprawnej legislacji, tj. obowiązku redagowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla adresatów w zakresie, w jakim plan dotyczy terenów upraw rolnych; 4) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw właścicieli działek oznaczonych jako tereny upraw rolnych do zabudowy swojej działki bez zachowania przewidzianych w tym przepisie gwarancji oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...] z obrębu [...]. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej uwzględnienie w całości. Zdaniem organu zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, co potwierdza analiza urbanistyczno-prawna dokonana przez mgr inż. arch. G. P. Podkreślono, że naruszony został tryb sporządzania planu, co już w dacie podjęcia uchwały uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości. WSA w Szczecinie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Podniesiono, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a jego naruszenia upatruje w tym, że w planie ograniczono możliwość zabudowy jej nieruchomości. Wyjaśniono, że w szczególności dotyczy to oznaczonych na załączniku graficznym kolorem żółtym terenów upraw rolnych, co do których plan miejscowy nie zawiera żadnych ustaleń, co z kolei, oznacza, że zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu i załącznikiem graficznym. Podniesiono, że w ocenie skarżącej sytuacja ta oznacza, że tereny upraw rolnych nie zostały objęte planem miejscowym - w związku z tym nie jest jasne, czy na terenie upraw rolnych dopuszczono realizację zabudowy zagrodowej, co narusza interes prawny skarżącej, bowiem nie może ona korzystać z przysługującego jej prawa własności. Zdaniem sądu wojewódzkiego analiza ustaleń planu doprowadziła do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Podkreślono, że plan miejscowy zawiera – wbrew wywodom skarżącej, ustalenia w przedmiocie terenów upraw rolniczych. Wyjaśniono, że na załączniku graficznym zostały one oznaczone kolorem żółtym, w części tekstowej w § 3 ust. 4 planu zawarto ustalenia dla obszarów rolnych i dopuszczalnych na tych terenach ingerencji o nierolniczym charakterze. Tym samym, nie można powiedzieć, że plan nie obejmuje terenów rolniczych. Następnie podniesiono, że analiza planu wskazuje, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącej położonej częściowo na terenach oznaczonych na rysunku planu kolorem żółtym, a częściowo na terenach oznaczonych symbolem 25MR zachowano dotychczasowy sposób zagospodarowania. Zatem, nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, skoro plan nie nakłada na nią żadnych nowych obowiązków ani ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, sankcjonując jedynie stan istniejący w dacie podjęcia uchwały. Dalej podniesiono, że na terenie oznaczonym symbolem 25MR dopuszczono możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, a nawet ich wymianę, co oznacza, że w wypadku, gdy stare budynki nie nadają się do remontu, mogą zostać rozebrane i zastąpione budynkami nowymi, z zachowaniem cech stylowych istniejącego budownictwa. Tym samym, skarżąca nie została pozbawiona możliwości wykonania nowej zabudowy, odpowiadającej potrzebom prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Określenie miejsca usytuowania tej zabudowy w planie miejscowym, odpowiadającego dotychczasowemu miejscu posadowienia budynków mieszkalnych, czy gospodarczych interesu prawnego skarżącej nie narusza. Podobnie brak wskazania w planie miejscowym możliwości usytuowania zabudowy zagrodowej na terenach dotychczas pod taką zabudowę nieprzewidzianych. Podsumowując, zdaniem sądu pierwszej instancji nie doszło do ingerencji w prawo własności skarżącej, bowiem plan miejscowy nie zawiera takich ustaleń, które by prawo to ograniczały. Na zakończenie wskazano, że w tych okolicznościach nie badano merytorycznych zarzutów odnoszących się do przekroczenia władztwa planistycznego, czy naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego i innych naruszeń wskazywanych również przez organ w odpowiedzi na skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 9 i 10 ust. 1 i 2 u.z.p. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w przypadku wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki nr [...] w [...] na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na liczne naruszenia dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6 u.z.p. i art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13 poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.g.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami WSA w Szczecinie nie był związany skargą (jej zarzutami i wnioskami) i winien zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, w tym również odnieść się przy rozpoznaniu sprawy do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w całości podczas, gdy w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działki nr [...] w [...]; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 u.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie wykazała rzeczywistego i bezpośredniego naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia oraz nie wykazała, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jej interes w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. działki nr [...], położonej w [...], której jest właścicielką w sytuacji, gdy skarżąca wykazała należycie naruszenie swojego interesu prawnego (rzeczywiste i bezpośrednie) wskazując, że w stosunku do należącej do niej nieruchomości załącznik graficzny do uchwały objął tereny rolnicze nieoznaczone żadnymi symbolami, podczas gdy z części tekstowej tej uchwały jasno wynika, iż dotyczy ona wyłącznie terenów określonych w § 3 ust. 1 pkt. 1-7 w/w uchwały, co stanowiło bezpośrednią przyczynę uniemożliwiającą skarżącej zabudowę terenów rolniczych (oznaczonych w części graficznej kolorem żółtym), w tym uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem naruszyło jej interes prawny i ograniczyło skarżącej wykonywanie prawa własności. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie; rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Kluczowym dla wyniku sprawy okazał się zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. Bezspornie skarżąca jest właścicielem działki nr [...], objętej ustaleniami planu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. w utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyroki NSA z: 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 137/15, 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17). Granice zatem sprawy w przedmiocie uchwały w sprawie planu wyznacza materia uregulowana w planie, ale oceniana w aspekcie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę (vide np. wyroki i postanowienia NSA: z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 525/17, z 30 marca 2022 r. sygn. akt II OZ 176/22, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 704/21, z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2370/21, z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 685/21). Skarżąca zatem niewątpliwie ma interes prawny w zaskarżeniu planu i takowy został przyznany w zaskarżonym wyroku. Kluczowym jest natomiast element naruszenia owego interesu ustaleniami planu, który został błędnie wykluczony przez WSA w Szczecinie. Sad wojewódzki przyjął, że plan nie zmienia sytuacji skarżącej, nie nakłada żadnych nowych obowiązków ani ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości. Aby dokonać merytorycznej kontroli planu konieczne jest zdiagnozowanie, że naruszył on interes prawny skarżącego. Takie ustalenie otwiera możliwość kontroli zarówno trybu uchwalenia planu, zasad tworzenia planu, jak również umożliwia kontrolę właściwości organów podejmujących czynności w procedurze uchwalenia planu (art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Naruszenie interesu prawnego stawiane przez stronę to wyłączenie możliwości realizacji nowej zabudowy zagrodowej. Działka nr [...] znajduje się w jednostce planu [...]. W § 23 plan przewiduje dla terenów MR, MN dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-rolniczej możliwość jedynie wymiany, rozbudowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania. Plan zatem wyklucza w jednostkach 1-65 MR i MN nową zabudowę. Załącznik mapowy do planu (w aktach sądowych koperta k. 59) wskazuje natomiast, że jako teren 25MR oznaczono niewielki fragment działki nr [...] (kolor pomarańczowy). Oznaczono także większy prostokąt (kolor żółty) opisany tym kolorem w legendzie jako teren użytków rolnych oraz dwa niewielkie fragmenty wydzielone jako Ps. Pozostała dominująca powierzchnia tej działki - nie jest wiadome jakie ma przeznaczenie w świetle rysunku i niekompatybilnych oznaczeń legendy do rysunku planu. Nade wszystko czy w ogóle została objęta planem. Niemniej do przyjęcia legitymacji skargowej wystarczające jest stwierdzenie, że jednostka 25MR wyklucza nową zabudowę. Stanowi zatem ograniczenie istotne w wykonywaniu prawa własności, co powinno polegać ocenie przy rozpoznaniu skargi na plan m.in. w ramach podniesionej w skardze kasacyjnej zasady proporcjonalności (art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Drugim kluczowym elementem dla sprawy wykazania naruszenia interesu prawnego jest teren użytków rolnych w ramach działki skarżącej (kolor żółty na mapie i w legendzie opisany jako: "teren użytków rolnych"), który nie został opisany na mapie żadnym symbolem literowym. W szczególności nie został opisany na mapie planu jako teren zabudowy - czy to mieszkaniowo-rolniczej, czy to rolniczej, w przeciwieństwie do wyznaczonego terenu na działce strony 25MR, gdzie jest wiadomym jakie ograniczenia występują (§ 23 planu). W zakresie terenu 25MR podjęto bowiem regulacje w planie tj. wprowadzono w konsekwencji zakaz nowej zabudowy. WSA w Szczecinie wyjaśnił, że w części tekstowej w § 3 ust. 4 planu zawarto ustalenia dla obszarów rolnych i dopuszczonych ingerencji o nierolniczym charakterze. Przepis ten dopuszcza na obszarach rolnych lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Z kolei z innej części tekstowej planu wynika, że przewiduje on m. in. tereny zabudowy mieszkaniowo-rolniczej i rolniczej (MNR i MR - § 3 ust. 1 pkt 1 planu), a nie jest wiadomym w sposób pozytywny jakie ustalenia obowiązują dla "terenu użytków rolnych", w szczególności czy występują jakieś zakazy czy nakazy. Nie można wykluczyć, że na tym terenie nie jest przewidziana jakakolwiek zabudowa, w tym zagrodowa, co zdaje się sugerować sąd administracyjny powołując § 3 ust. 4 planu. Oznaczałoby to jednak, że interes prawny skarżącej został naruszony, gdyż wyłączono możliwość jakiejkolwiek zabudowy na terenie użytków rolnych (kolor żółty na mapie), co skarżąca konsekwentnie zwalcza. Niejasności w zakresie normy planu co do terenu użytków rolnych, w ocenie NSA, stanowią asumpt do stwierdzenia, że w ten sposób naruszony został interes prawny skarżącej, która ma prawo znać lokalne przepisy, na podstawie których może podejmować działania inwestycyjne. Zarówno na gruncie u.z.p. (art. 7), jak i u.p.z.p. (art. 14 ust. 8) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zatem jego ustalenia muszą być precyzyjne i jednoznaczne co do nadanych praw, czy wprowadzonych ograniczeń dla właścicieli terenów nim objętych. Skarżąca jako właściciel działki nr [...] bezsprzecznie jest ich adresatem. Poza wszystkim przyjęta przez WSA w Szczecinie teza, że na obszarach rolnych przewidziano jedynie infrastrukturę techniczną i komunikacyjną tym bardziej dowodzi, że interes prawny skarżącej został naruszony regulacjami planu. Jako przedwczesne natomiast należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt I. ppkt a i c petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te zmierzają do realizacji celu skarżącej, jakim jest stwierdzenie nieważności planu w części. Zdaniem NSA w zależności od procesu weryfikacji tego planu i zbadania zgodności z przepisami prawa okaże się zasadność bądź bezzasadność tych argumentów. WSA w Szczecinie nie przeprowadził jednak kontroli tego planu (art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.), mając na uwadze kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137)) – tylko na wstępnym etapie rozpoznania skargi odmówił procesu tej kontroli. Stąd przy ponownym rozpoznaniu skargi WSA w Szczecinie stosując normę art. 153 p.p.s.a. i przyjmując legitymację strony do zaskarżenia planu, podda weryfikacji zaskarżony akt planistyczny. Błędne zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. doprowadziło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6 u.z.p., co na obecnym etapie sprawy nie oznacza zasadności zarzutów skargi wniesionej do sądu wojewódzkiego lub dopatrzenia się z urzędu wadliwości tego planu. Obecnie bowiem kwestie zgodności planu z przepisami u.z.p. powinny być przedmiotem badania przy ponownym rozpoznaniu skargi na plan. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się: opłata kancelaryjna od uzasadnienia 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 150 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika 360 zł (na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.) oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.