II SA/Sz 1045/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 28 grudnia 1996 r. nr XLIII/182/96 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów oddala skargę. Rada Miejska w Sianowie, podjęła w dniu 28 grudnia 1996 r., uchwałę nr XLIII/182/96, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów (dalej: "mpzp", "plan"). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą uchwałę, w zakresie, w jakim dotyczy ona działki ew. nr [...] z obrębu K. (id. działki [...]_[...]), wniosła K. S. (dalej: "skarżąca", "strona"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ("u.z.p."), z uwagi na sprzeczność części tekstowej i graficznej mpzp polegającą na oznaczeniu na rysunku planu terenów upraw rolnych, pomimo że tereny takie nie są - zgodnie z § 3 ust. 1 MPZP przedmiotem ustaleń planu; 2) prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak określenia dla terenów upraw rolnych jakichkolwiek warunków kształtowania zabudowy na tych terenach przy jednoczesnym braku wprowadzenia zakazu zabudowy; 3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ("Konstytucja"), poprzez brak przestrzegania zasady pewności prawa i zasad poprawnej legislacji, tj. obowiązku redagowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla adresatów w zakresie, w jakim MPZP dotyczy terenów upraw rolnych; 4) art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez ograniczenie praw właścicieli działek oznaczonych jako tereny upraw rolnych do zabudowy swojej działki bez zachowania przewidzianych w tym przepisie gwarancji oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu K. (id. działki [...]_[...] W ramach wykazania swojego interesu prawnego skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...] z obrębu K. (id. działki [...]_[...]), która to działka w MPZP jest w przeważającej części oznaczona jako tereny upraw rolnych. Dla działki tej Sąd Rejonowy w Koszalinie, VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] Podniosła, że z uwagi na treść mpzp ma ograniczone możliwości zabudowy na swojej działce, a tym samym naruszony został jej interes prawny przejawiający się w pełnym korzystaniu z przysługującego jej prawa własności. W dalszej części skargi podniesiono, że tereny będące przedmiotem ustaleń mpzp zostały wskazane w § 3 ust. 1. Zarówno z brzmienia tego przepisu, jak i zasad prawidłowej legislacji wynika, że jest to katalog zamknięty, zatem tylko tereny o przeznaczeniu wskazanym w tym przepisie są objęte planem. Tymczasem część graficzna mpzp przewiduje - poza terenami wskazanymi w § 3 ust. 1 - także tereny upraw rolnych, które nie są przedmiotem planu. Także w części szczegółowej planu, w której określono warunki zagospodarowania poszczególnych terenów, nie określono żadnych warunków zagospodarowania terenów upraw rolnych, co potwierdza, że nie zostały one objęte planem. Zdaniem strony w tym zakresie część graficzna planu jest więc sprzeczna z częścią tekstową. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.p., integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Z przepisu tego wynika więc jednoznacznie, że rysunek planu nie może być sprzeczny z jego tekstem, a występowanie takiej sprzeczności oznacza, że plan jest sprzeczny z ustawą. W tej sytuacji zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważnością. W zakresie naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym strona podniosła, że w przepisie tym wyliczono kwestie, które ustala się w planie miejscowym. Brak konieczności ustalenia wszystkich wskazanym w tym przepisie elementów nie oznacza, że możliwe jest nieustalenie żadnego z nich. Zgodnie z § 1 plan obejmuje obszar w granicach administracyjnych gminy. Tymczasem dla terenów upraw rolnych nie ustalono żadnego z wymaganych elementów, co oznacza, że plan miejscowy nie został ustalony dla całego obszaru gminy, a jedynie dla jego części, a więc także część tekstowa planu jest wewnętrznie sprzeczna. Strona podkreśliła, że zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przepis o takim brzmieniu znajdował się również w poprzednio obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r., w brzmieniu na dzień uchwalenia mpzp (art. 1 Konstytucji z 1952 r.). Powołana zasada stanowi źródło kolejnych, w tym zasady zaufania do państwa i prawa, oraz wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego skarżąca przyjęła, że zasady te wymagają, aby przepisy były sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. W rozpoznawanej sprawie poziom niejasności został przekroczony, bowiem zarówno Burmistrz, jak i Rada Miejska są świadomi problemów wynikających z nieprecyzyjnych postanowień mpzp. O świadomości tej świadczy chociażby zlecenie sporządzenia przez Gminę w marcu 2018 r. opinii urbanistycznej dotyczącej możliwości realizacji zabudowy zagrodowej. Tym bardziej nie można więc uznać, że przepisy zaskarżonej uchwały są jasne i klarowne dla ich adresatów, czyli dla mieszkańców gminy podejmujących na podstawie MPZP decyzje dotyczące zagospodarowania swoich nieruchomości. W szczególności nie jest jasne i oczywiste, że na terenach upraw rolnych dopuszczalna jest realizacja zabudowy zagrodowej. Co oznacza, że ograniczona jest możliwość prowadzenia działalności rolniczej na tych terenach. Zabudowa zagrodowa jest bowiem nieodłącznie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, zatem nie jest możliwe prowadzenie gospodarstwa rolnego bez posiadania zabudowań gospodarczych oraz budynku mieszkalnego. Problem ten dotyka przede wszystkim rolników indywidualnych prowadzących lub chcących prowadzić gospodarstwa rodzinne, takich jak skarżąca i jej mąż. W dalszej części skargi strona podała, że zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Prawo własności podlega więc konstytucyjnej ochronie. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia konstytucyjnego prawa właścicielki nieruchomości nie w drodze jednoznacznego przepisu prawa miejscowego, który mógłby podlegać kontroli co do spełnienia przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale poprzez wadliwe sporządzenie planu miejscowego, prowadzące do faktycznego ograniczenia prawa własności. Skarżąca, nie kwestionując prawa gminy do ograniczania czy nawet zakazywania określonego rodzaju zabudowy podkreśliła, że ograniczenia i zakazy takie powinny być wprowadzane w sposób zgodny z Konstytucją, aby nie zostały uznane za nadużycie przez gminę władztwa planistycznego. Ze specyfiki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest on przygotowany dla konkretnego obszaru i konkretnych, możliwych do indywidualnego określenia nieruchomości. Co więcej, przepisy dopuszczają daleko idącą indywidualizację ustaleń planów miejscowych, nawet na poziomie poszczególnych działek. Oznacza to więc, że również niezbędność, przydatność i proporcjonalność ograniczeń należy oceniać w odniesieniu do poszczególnych działek. Nawet gdyby przyjąć, że zamierzonym celem było zachowanie rolniczego charakteru obszarów wiejskich i zapobieganie ich urbanizacji i zabudowie, to nie sposób uznać, że ograniczenia ustanowione w mpzp są przydatne do osiągnięcia tego celu. Oczywistym jest bowiem, że gospodarstwo rolne to nie tylko pola uprawne czy łąki i pastwiska, ale także budynki gospodarcze i dom, w którym mieszka właściciel gospodarstwa. Bez możliwości budowy takich budynków (zabudowy zagrodowej) nie jest możliwy rozwój istniejących gospodarstw czy powstawanie nowych. Przyjęte ograniczenia są więc nie tylko nieprzydatne do osiągnięcia zamierzonego celu, ale wręcz uniemożliwiają jego osiągnięcie, co świadczy jednoznacznie o sprzeczności MPZP z Konstytucją. Podsumowując skarżąca podniosła, że ze stanowiska wyrażonego w judykaturze wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego stanowi przesłankę jego nieważności. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie mpzp, w zakresie dotyczącym terenów upraw rolnych jest sprzeczny nie tylko z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także z Konstytucją, a tym samym zaistniały przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sianowie wniosła o jej uwzględnienie w całości. Zdaniem organu zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, co potwierdza analiza urbanistyczno-prawna dokonana przez mgr inż. arch. G. P. (uprawnienia urbanistyczne nr [...]). Podkreślono, że naruszony został tryb sporządzania planu, co już w dacie podjęcia uchwały uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości. Odwołując się do ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej organ podał, że uchwała inicjująca sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Sianów nie zawiera określenia przedmiotu i zakresu ustaleń planu, co było niezgodne z art. 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kluczowe dla oceny ważności kwestionowanej uchwały jest jednak w ocenie Rady niedochowanie obowiązującej procedury uchwalania planu miejscowego określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu przed podjęciem kwestionowanej uchwały: 1) nie dokonano czynności pisemnego zawiadomienia organów uprawnionych o przystąpieniu do sporządzenia planu, 2) nie dokonano czynności zaopiniowania projektu planu przez organy uprawnione, 3) nie dokonano czynności uzgodnienia projektu planu przez organy uprawnione, 4) nie zawiadomiono pisemne wszystkich właścicieli lub władających nieruchomościami zabudowanymi i przeznaczonych pod zabudowę o wyłożeniu projektu planu do wglądu, 5) nie zamieszczono informacji i obwieszczeń o wyłożeniu planu do wglądu publicznego, 6) w dokumentacji planistycznej Planu miejscowego nie zamieszczono prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, 7) dla obszaru działki nr [...] obr. K. nie określono wprost żadnego przeznaczenia, 8) § 7 zaskarżonej uchwały powoduje, że uchwała jest niewykonalna w całości, bowiem do jej wykonania uchwała przewiduje wydawanie decyzji administracyjnych, których wydawanie jest prawnie niedopuszczalne. Na rozprawie, pełnomocniczka skarżącej wskazała, że ustalenia planu są na tyle niejasne, że obecnie starostwo powiatowe odmawia wydawania pozwoleń na budowę w oparciu o ten plan pomimo tego, że wcześniej takie pozwolenia były wydawane. Nadto oświadczyła, że dom skarżącej jest budynkiem starym, poniemieckim i nie nadaje się do remontu. Skarżąca podjęła działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę. Kupiła projekt, ale na etapie jego adaptacji architekt ustalił w starostwie, że pozwolenie na budowę nie zostanie wydane, bowiem stoi temu na przeszkodzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło powód wystąpienia przez skarżącą ze skargą do Sądu. W odpowiedzi na pytanie Sądu skarżąca oświadczyła, że nie kwestionuje konkretnego zapisu planu, bowiem nie ma takiego ustalenia, z którego wynikałby wprost zakaz zabudowy. Brak jest również ustaleń regulujących dopuszczalny sposób zagospodarowania terenów rolnych. Zdaniem skarżącej, sprzeczność załącznika graficznego z tekstem planu polega na oznaczeniu kolorem żółtym terenu użytków rolnych, dla którego w planie nie przewidziano jakichkolwiek regulacji dotyczących możliwości i parametrów zabudowy. Jednocześnie wskazała, że ustalenia planu w § 23 dotyczą fragmentu nieruchomości oznaczonego symbolem 25MR natomiast wyklucza to możliwość dokonania nowej zabudowy na fragmencie działki oznaczonej kolorem żółtym tj. terenie użytków rolnych. Takie stanowisko jest prezentowane przez starostwo powiatowe, Wojewodę Zachodniopomorskiego oraz WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 880/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Sianowie, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów. Na wstępie rozważań, należy zatem poczynić kilka uwag w przedmiocie dopuszczalności zaskarżania tego typu aktów do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przystępując do rozpoznania skargi na uchwałę organu gminy sąd bada przede wszystkim uprawnienie do wniesienia skargi. Wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga na uchwałę w myśl przytoczonego uregulowania nie jest actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a jego naruszenia upatruje w tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczono możliwość zabudowy jej nieruchomości. W szczególności dotyczy to oznaczonych na załączniku graficznym kolorem żółtym terenów upraw rolnych, co do których plan miejscowy nie zawiera żadnych ustaleń, co z kolei, zdaniem skarżącej, oznacza, że zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu i załącznikiem graficznym. W ocenie skarżącej sytuacja ta oznacza, że tereny upraw rolnych nie zostały objęte planem miejscowym. Nie jest w związku z tym jasne, czy na terenie upraw rolnych dopuszczono realizację zabudowy zagrodowej, co narusza interes prawny skarżącej, bowiem nie może ona korzystać z przysługującego jej prawa własności. Badając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że uchwała objęta skargą została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415), dalej jako "u.z.p." Stosownie do art. 10 ust. 1 przywołanej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, 3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, 9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych, 10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, 11) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej, b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, c) przekształceń obszarów zdegradowanych. Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.p. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Z przywołanych regulacji wynika jakie elementy powinien obligatoryjnie zawierać plan. Podkreślenia wymaga, iż część tekstowa i graficzna planu powinny stanowić logiczną całość i wzajemnie się uzupełniać. Na gruncie badanej sprawy, z § 2 planu wynika, że celem jego regulacji jest: 1) ochrona interesów ponadlokalnych i lokalnych w zakresie zabezpieczenia niezbędnych możliwości rozwoju budownictwa mieszkaniowego oraz budownictwa związanego z obsługą ruchu turystycznego, 2) zabezpieczenie możliwości realizacji celów publicznych w zakresie usług oświaty, sportu i rekreacji, 3) umożliwienie działalności różnych podmiotów w zakresie zrównoważonego rozwoju gospodarczego, 4) ochrona cennych przyrodniczo i krajobrazowo elementów środowiska przyrodniczego i kulturowego. W § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że przedmiotem ustaleń planu są: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-rolniczej, rolniczej i pensjonatowej oznaczone odpowiednio symbolami MW, MN, MNR, MR, MP, 2) tereny urządzeń i budowli turystycznych, rekreacyjnych i sportowych oznaczonych odpowiednio symbolami UT, US, 3) tereny zabudowy usług oświaty, kultury, handlu, gastronomii i usług różnych oznaczonych odpowiednio symbolami UO, UK, UH, UG, UI, 4) tereny zabudowy usługowej o złożonej strukturze (wielofunkcyjne) oznaczone odpowiednio symbolami MN/UH/UI, MN/UT, UH/UG/UT/MN, MN/UT, MN/UI, 5) tereny zabudowy produkcyjnej, produkcyjno-składowej, produkcyjno-rolniczej oznaczone odpowiednio symbolami P, PS, RPO, PE, 6) tereny urządzeń i budowli w zakresie zaopatrzenia w wodę, oczyszczania ścieków i usuwania nieczystości oznaczone odpowiednio symbolami WZ, NO, NU, 7) tereny parków, cmentarzy, zieleni urządzonej w tym funkcjonalnej oznaczone odpowiednio ZC, ZP. Z § 3 ust. 2 wynika, ze na terenach, o których mowa w ustępie 1 pkt 3, 5 ustala się przeznaczenie podstawowe wynikające z określonej funkcji z możliwością wprowadzenia funkcji uzupełniającej np. mieszkaniowej związanej z obsługą funkcji podstawowej. W § 4 przewidziano, że na obszarach rolnych oraz terenach określonych w ust. 1 pkt 1-6 dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. § 23 zaskarżonej uchwały zawiera ustalenia dla miejscowości Karnieszewice, na terenie której położona jest nieruchomość skarżącej. W ust. 1 zawarto ustalenia dotyczące jednostki osadniczej, z których wynika, że na obszarze obejmującym zwarty układ osadniczy istniejąca zabudowa mieszkaniowa, mieszkaniowo-rolnicza i usługowa związana z prowadzeniem działalności gospodarczej nieuciążliwej może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków pod warunkiem utrzymania cech stylowych istniejącego budownictwa. Dopuszcza się indywidualne sposoby zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z zapewnieniem usuwania i oczyszczania ścieków stosownie do odrębnych przepisów do czasu realizacji rozwiązań komunalnych. W ust. 2 pkt 1), zawierającym ustalenia dotyczące poszczególnych elementów zagospodarowania, dla terenów oznaczonych symbolem 1-65 MR, MN (miejsce położenia nieruchomości skarżącej), obejmujących istniejące budownictwo mieszkaniowo-rolnicze i mieszkaniowe przewidziano obowiązywanie ustaleń zawartych w § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Tereny rolnicze zostały oznaczone na załączniku graficznym do uchwały kolorem żółtym. Analiza przedstawionych ustaleń planu miejscowego doprowadziła Sąd do przekonania, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Podkreślenia wymaga, że plan miejscowy zawiera – wbrew wywodom skarżącej, ustalenia w przedmiocie terenów upraw rolniczych. Na załączniku graficznym zostały one oznaczone kolorem żółtym. W części tekstowej, w § 3 ust. 4 mpzp zawarto ustalenia dla obszarów rolnych i dopuszczalnych na tych terenach ingerencji o nierolniczym charakterze. Zatem nie można powiedzieć, że plan terenów rolniczych nie obejmuje. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do takiej zmiany w przeznaczeniu terenów stanowiących własność skarżącej, która uniemożliwiałaby jej korzystanie z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym jego przeznaczeniem. Przeciwnie, analiza planu wskazuje, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącej położonej częściowo na terenach oznaczonych na rysunku planu kolorem żółtym, a częściowo na terenach oznaczonych symbolem 25 MR zachowano dotychczasowy sposób zagospodarowania, co potwierdziła na rozprawie pełnomocniczka skarżącej. Nie można zatem, w realiach badanej sprawy, powiedzieć, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, skoro plan miejscowy nie nakłada na nią żadnych nowych obowiązków ani ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, sankcjonując jedynie stan istniejący w dacie podjęcia uchwały. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że uniemożliwiono jej posadowienie zabudowy zagrodowej, związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jak wynika z ustaleń planu, na terenie oznaczonym symbolem 25 MR dopuszczono bowiem możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, a nawet ich wymianę, co oznacza, że w wypadku, gdy stare budynki nie nadają się do remontu, mogą zostać rozebrane i zastąpione budynkami nowymi, z zachowaniem cech stylowych istniejącego budownictwa. Skarżąca nie została zatem pozbawiona możliwości wykonania nowej zabudowy, odpowiadającej potrzebom prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Określenie miejsca usytuowania tej zabudowy w planie miejscowym, odpowiadającego dotychczasowemu miejscu posadowienia budynków mieszkalnych, czy gospodarczych interesu prawnego skarżącej nie narusza. Podobnie brak wskazania w planie miejscowym możliwości usytuowania zabudowy zagrodowej na terenach dotychczas pod taką zabudowę nieprzewidzianych. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "zabudowa zagrodowa" nie posiada definicji ustawowej. Zostało ono zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 – j.t.) w § 3 pkt 3, który stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zaskarżoną uchwałę podjęto w 1996 r., a więc długo przed wydaniem tego aktu prawnego, zatem pojęcie "zabudowa zagrodowa" w sensie prawnym w dacie uchwalenia planu nie istniało. Nie może zatem skarżąca w tych okolicznościach skutecznie wywodzić, że naruszono jej interes prawny nie przewidując możliwości zabudowy zagrodowej na terenach o przeznaczeniu rolniczym, które to przeznaczenie, jak już wyżej wskazano nie uległo zmianie. Podsumowując, zdaniem Sądu, nie doszło do ingerencji w prawo własności skarżącej, bowiem plan miejscowy nie zawiera takich ustaleń, które by prawo to ograniczały. Brak ustaleń, co do możliwego przeznaczenia terenów o charakterze rolniczym, zgodnego z aktualnym oczekiwaniem skarżącej, przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowego ich charakteru naruszenia interesu prawnego skarżącej nie stanowi. W tych okolicznościach Sąd nie badał merytorycznych zarzutów odnoszących się do przekroczenia władztwa planistycznego, czy naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego i innych naruszeń wskazywanych również przez organ w odpowiedzi na skargę. Skoro zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, co stanowi podstawę skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, to skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), należało oddalić.