VII SA/Wa 11/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r. znak: DOR.7101.67.2023.MB w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: DOR.7101.67.2023.MB z 20 października 2023 r., dotyczące wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r. nakazał inwestorom – K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – wykonanie całkowitej rozbiórki zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego – budowli stanowiącej kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w skład którego wchodzą kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe do obsługi kortów stanowiące zaplecze biurowo-socjalne, zbiornik na ścieki, utwardzenia terenu (droga dojazdowa i chodniki) na terenie działek ew. nr [...],[...], [...], [...], [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W. oraz obniżenie terenu podwyższonego o ok. 1 m w ramach tej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] grudnia 2019 r. Pismem z 20 stycznia 2020 r. W. C. wniósł o wznowienie postępowania, w ramach którego wydana została ww. decyzja PINB. Wniosek ten W. C. uzupełnił pismami z 26 kwietnia 2023 r. i z 15 maja 2023 r.; w piśmie z 26 kwietnia 2023 r. (w którym oprócz swoich danych wymienił także Spółkę M.) zawarł ponadto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; "k.p.a."). W swoich wystąpieniach powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 7 k.p.a. [...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2023 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. z wniosku W. C. z 20 stycznia 2020 r. Następnie organ ten postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2023 r., na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku W. C. - odmówił wstrzymania wykonania decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. Po rozpatrzeniu zażaleń W. C., skarżącej i K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., GINB postanowieniem znak: DOR.7101.67.2023.MB z 20 października 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...]WINB z [...] lipca 2023 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że w jego ocenie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2019 r., które uzasadniałoby wstrzymanie jej wykonania. Organ wyjaśnił, że podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2019 r. stanowi to, że W. C. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej w wydanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.). Z akt sprawy wynika zaś, że W. C. brał udział w postępowaniu. We własnym imieniu złożył odwołanie od decyzji PINB z [...] maja 2019 r., odbierał korespondencję w sprawie oraz kierował pisma do organu odwoławczego. Decyzja [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. została także zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. C. Dalej organ drugiej instancji wskazał, że decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu sportowego – kortów tenisowych na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO") znak: [...] z [...] stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 618/19, oddalił skargę na decyzję SKO z [...] stycznia 2019 r. Wyrokiem zaś z 12 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz decyzje wydane w obu instancjach. W ocenienie GINB okoliczności te nie świadczą o tym, że w decyzji z [...] grudnia 2019 r. [...]WINB rozstrzygnął zagadnienie wstępne inaczej od właściwego organu lub sądu. Wskazał przede wszystkim, że wątpliwe jest czy kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania legalizacyjnego. Ustalenie inwestycji celu publicznego nie zastępuje pozwolenia na budowę, a wniosek dotyczył rozbudowy, a nie samej budowy obiektu. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony już po wszczęciu postępowania przez PINB i w trakcie realizacji samowolnych robót budowalnych na działkach. GINB dodał, że wynik postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub ustalenia warunków zabudowy nie mógłby mieć wpływu na kluczowe okoliczności postępowania zakończonego decyzją [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. Decyzja rozbiórkowa została wydana, ponieważ kompleks został wykonany bez pozwolenia na budowę, a inwestorzy nie dostarczyli dokumentów koniecznych do legalizacji. Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter kasatoryjny – uchyla decyzje, a nie je zastępuje. Sprawa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie więc przedmiotem ponownej analizy odpowiednich organów. Nawet przyjmując, że kwestia ta rzeczywiście jest zagadnieniem wstępnym, to zagadnienie to nie zostało dotychczas rozstrzygnięte przez właściwy organ, a więc nie może być mowy o zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. GINB wskazał ponadto, że rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organ bierze pod uwagę jedynie prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k p.a. Bez znaczenia dla tej kwestii jest więc podnoszona przez stronę okoliczność, że rozbiórka będzie wiązać się z wysokimi kosztami. Pomimo prowadzenia postępowania wznowieniowego decyzja [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. pozostaje w mocy i powinna być niezwłocznie wykonana przez stronę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z 20 października 2023 r. złożyła skarżąca M. Sp. z o.o. z siedzibą w W.; wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą przyjęciem, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowy w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że: (1) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; (2) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd odmiennie od oceny przyjętej w kwestionowanej decyzji. W konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego doszło do naruszania art. 145 § 1 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek, zawartych w tym przepisie w sytuacji, gdy strona wykazała prawdopodobieństwo wystąpienia co najmniej dwóch podstaw, które winny skutkować uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2019 r.; 3) art. 152 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące odmową wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy skarżąca wykazała szereg podstaw uprawdopodabniających dostatecznie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania; 4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, pomimo uprawdopodobnienia przez nią wystąpienia kilku podstaw wznowieniowych, co w sposób uzasadniony wpłynęło na utratę zaufania strony co do działalności organów administracji publicznej. Odpowiadając na ww. skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB znak: DOR.7101.67.2023.MB z 20 października 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB nr [...] z [...] lipca 2023 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej tego ostatniego organu nr [...] z [...] grudnia 2019 r., a postawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 152 § 1 k.p.a. Wymaga zatem w szczególności wyjaśnienia, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stosownie do § 2 ww. artykułu, na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Dostrzec też trzeba, że wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną; wykonanie decyzji ostatecznej nie zostaje bowiem wstrzymane z mocy prawa. Służy temu instytucja procesowa uregulowana w przytoczonym przepisie, a jej celem jest ochrona strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ona ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji. Jednakże zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia (na wniosek lub z urzędu) prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonana w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. Niemniej jednak w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ obowiązany jest natomiast wziąć pod uwagę te okoliczności faktyczne i prawne, które dostępne są na tym etapie postępowania, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i w oparciu o te dane wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja ostateczna zostanie uchylona. Należy także zaznaczyć, że wstrzymanie nie jest pozostawione uznaniu organu, choć jego przesłanki są wskazane w drodze pojęć niedookreślonych. Z treści art. 152 k.p.a. wynika jednoznacznie, że jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, tzn., gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wstrzymania wykonania takiej decyzji. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10. W wyroku tym NSA stwierdził nadto, że "Nieco inaczej wygląda sytuacja, gdy strona domaga się wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z powołaniem się na okoliczność niebrania bez własnej winy udziału w sprawie. W takim wypadku badanie istnienia przesłanki wznowieniowej następuje już po wznowieniu postępowania w sprawie. Nie oznacza to jednak, że w takim stanie rzeczy dochodzi do obligatoryjnego zastosowania regulacji z art. 152 § 1 k.p.a. W dalszym ciągu obowiązkiem organu jest nie tylko rozważenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ale i prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanki w postaci posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, ze względu na jej własny interes prawny. W razie gdy nie zachodzi prawdopodobieństwo posiadania przez osobę domagającą się wznowienia postępowania takiego przymiotu, organ nie musi rozważać dalszych okoliczności związanych z merytoryczną oceną decyzji ostatecznej." Dodać w końcu trzeba, że interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. - z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych - powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, że GINB orzekając w sprawie kierował się prawidłowym rozumieniem art. 152 § 1 k.p.a. i prawidłowo przyjął, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Czyniąc rozważania prawidłowo wziął pod uwagę, że wskazaną decyzją z [...] grudnia 2019 r. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] maja 2019 r. nakazującą inwestorowi: K. Sp. z o.o. i M. Sp. z o.o., dokonanie całkowitej rozbiórki realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego – budowli stanowiącej kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w skład którego wchodzą m.in. kryte korty tenisowe, na terenie działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., wraz z obniżeniem poziomu terenu podwyższonego o ok. 1 m w ramach ww. inwestycji. Decyzje te poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej, która zakończyła się wyrokiem NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 843/21, uznającym orzeczenia te za prawidłowe. GINB prawidłowo również wskazał na to, że W. C. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z [...] grudnia 2019 r. powołując się na dwie przesłanki wznowienia, tj. uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 7 tej ustawy, z których pierwsza dotyczy niezapewnienia stronie bez jej winny udziału w postępowaniu, a druga – zagadnienia wstępnego rozstrzygniętego przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej w wydanej decyzji. Powołując się na te podstawy wznowienia i żądając wznowienia, a następnie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej W. C. podał, że nie został uznany za stronę, pomimo że od początku postępowania pozostawał właścicielem nieruchomości, których postępowanie dotyczy (v. podanie z 20 stycznia 2020 r.) oraz, że zagadnienie wstępne, którym jest sprawa w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zostało inaczej rozstrzygnięte niż w decyzji kwestionowanej, o czym świadczy wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1181/20 – v. podanie z 26 kwietnia 2023 r. GINB (a przed nim [...]WINB) rozważył następnie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej z przyczyn wskazanych przez W. C., a ocena ta zdaniem Sądu jest właściwa. I tak, organ ten prawidłowo wskazał na to, że W. C. brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną; odbierał korespondencję, wniósł odwołanie, kierował pisma do organu odwoławczego, a następnie złożył skargę do sądu administracyjnego na kwestionowaną obecnie decyzję ostateczną (uruchamiając postępowanie sądowoadministracyjne, zakończone ww. wyrokiem NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 843/21). To zaś nie stanowi o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji ostatecznej z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i odnoszonej (co ważne) do W. C. jako podmiotu wnioskującego z tego powodu o wznowienie postępowania, bo nie wskazuje, aby został on pominięty w postępowaniu, czy: nie uznany w tym postępowaniu za stronę. GINB prawidłowo też uznał, że także w kontekście art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. nie zachodzi podstawa do uwzględnienia wniosku W. C. o zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w ww. art. 145, ma być sprawa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym aspekcie GINB słusznie wskazał na to, że przywołanym przez wnioskodawcę wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1181/20, NSA uchylił wyrok tut. Sądu oraz decyzje wydane w obu instancjach odmawiające ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu sportowego – kortów tenisowych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Prawidłowo następnie stwierdził, że okoliczności te nie świadczą o tym, że w decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2019 r. organ rozstrzygnął zagadnienie wstępnie inaczej od właściwego organu lub sądu. Zasadnie zauważył, że ww. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy kortów tenisowych nie stanowią zagadnienia wstępnego wobec postępowania legalizacyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną [...]WINB dotyczącą budowy obiektu sportowego stanowiącego kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w skład którego wchodzą kryte korty tenisowe, skoro dotyczą wyłącznie rozbudowy kortu tenisowego. Prawidłowo następnie wskazał, że powodem wydania kwestionowanej w trybie wznowienia decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki było niedostarczenie przez inwestorów dokumentów koniecznych do legalizacji, a więc kwestie zupełnie inne niż rozpatrywane w ww. sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 12 kwietnia 2023 r. Poza tym słusznie zwrócił uwagę na to, że ww. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r. ma charakter kasatoryjny – uchyla decyzje i powoduje, że sprawa administracyjna, której dotyczy, nie została dotychczas załatwiona, czy inaczej: wymaga ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ. To zaś oznacza, że powołane "zagadnienie wstępne" nie zostało dotychczas załatwione, a więc i z tej przyczyny nie może być mowy o wystąpieniu sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd nie stwierdził, aby postanowienia wydane w sprawie były wadliwe; nie podzielił też żadnego zarzutu skargi. Nie dopatrzył się w szczególności naruszenia art. 152 k.p.a., ani art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. Dodatkowo w kontekście treści skargi Sąd wyjaśnia, że nie mogły okazać się skuteczne te zarzuty skargi, które oparto na twierdzeniu, że skarżąca – M. Spółka z o.o. w W. nie była stroną postępowania, skoro postępowanie w trybie wznowienia zostało zainicjowane przez W. C., a tym samym prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało ocenić wyłącznie w kontekście sytuacji w tym postępowaniu ww. wnioskodawcy, stosownie do art. 147 zd. 2 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Sąd dostrzega przy tym i podkreśla, że o ile W. C. w piśmie z 26 kwietnia 2023 r. (podtrzymującym żądanie wznowienia także z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. i wnoszącym o wstrzymanie wykonania decyzji) wskazał oprócz swoich danych firmę spółki, w której ma udziału i jest członkiem zarządu – zgodnie z odpisem z KRS złożonym do akt sądowych (tj. Spółkę M.), to jednak w żadnym z pism, które skierował w niniejszej sprawie do [...]WINB nie podał, że wnioskodawcą jest także ww. Spółka. Treść jego podania z 20 stycznia 2020 r. nie budziła zaś żadnych wątpliwości co do zakresu żądania (podmiotowo i przedmiotowo); wynika z niego jednoznacznie, że wnosi on (w imieniu własnym) o wznowienie postępowania z uwagi na pominięcie jego (a nie jakiegoś innego podmiotu) w postępowaniu, z takim uzasadnienieniem, że jako właściciel nieruchomości, których postępowanie dotyczy powinien być stroną, a nie został za stronę uznany, co skutkowało tym (jak wskazał), że "uniemożliowiono mu wnoszenie w imieniu własnym wniosków". Sąd stwierdza nadto, że nie znalazł podstaw do wzruszenia wydanych w sprawie postanowień tylko z tej przyczyny, że przed ich wydaniem nie wyjaśniono, czy wniosek o wstrzymanie wykonania sformułowany w oparciu o art. 152 k.p.a. nie pochodzi także od Spółki M. Jeśli faktycznie taka była wola W. C., to wskazanej Spółce służą odpowiednie instrumenty do zdyscyplowania organu do wydania stosownego aktu na skutek takiego żadania. W tej sprawie Sąd stwierdza natomiast, że postanowienia wydane zostały z wniosku W. C., będącego jednocześnie jedynym wnoszącym o wznowienie postępowania. W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.