II OSK 1809/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 439/23 w sprawie ze skargi M.O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla pkt I, II, III, IV, VI zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. w zakresie pkt V zaskarżonego wyroku oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 439/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt I stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle, w pkt II stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w określonym terminie, w pkt IV przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 złotych, w pkt V oddalił skargę w pozostałej części i w pkt VI zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Obywatel Republiki Iraku M. O. złożył do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, wraz z załączonymi dokumentami, w dniu 29 września 2022 r. (data prezentaty na kopercie wniosku nadanego pocztą). Wojewoda sporządził, datowane na dzień 25 października 2022 r., zapytanie do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, czy wjazd i pobyt strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W odrębnym wezwaniu z tej samej daty, Wojewoda wezwał Wnioskodawcę do złożenia określonych dodatkowych dokumentów, niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji, o ile ich dotychczas nie złożono, zakreślając ku temu termin 45 dni, pod rygorem rozstrzygnięcia sprawy na podstawie dotychczas zebranego materiału. Pismem z dnia 23 listopada 2022 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w jego siedzibie w celu pobrania od niego odcisków palców oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku – pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania – przez złożenie kserokopii stron ważnego dokumentu podróży (paszportu) z adnotacjami urzędowymi, po uprzednim okazaniu jego oryginału do wglądu, a ponadto załącznika nr 1 i nr 2 do wniosku, wyznaczając w tym celu termin na dzień 15 grudnia 2022 r. W dniu 28 listopada 2022 r. wpłynęło do organu pismo, w którym wnioskodawca złożył załącznik nr 1 i nr 2 do wniosku, uzupełniając tym samym braki formalne wniosku w tym zakresie. Z kolei w dniu 15 grudnia 2022 r., wnioskodawca stawił się osobiście w siedzibie organu, gdzie pobrano od niego odciski palców, a ponadto odebrano kserokopie stron ważnego dokumentu podróży (paszportu) z adnotacjami urzędowymi, po uprzednim okazaniu jego oryginału do wglądu. W dniu 30 stycznia 2023 r. wpłynęło do organu ponaglenie, zarzucające bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy, której nie załatwiono mimo upływu ponad czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W dniu 18 maja 2023 r. do Wojewody wpłynęła informacja z Komendy Wojewódzkiej Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, aby pobyt wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 1 września 2023 r., pełnomocnik wnioskodawcy wnosił o przyspieszenie rozpoznania sprawy, a w dniu 22 września 2023 r. złożył kolejne ponaglenie. W dniu 20 października 2023 r. Wojewoda wydał decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy wnioskodawcy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji z terminem ważności do dnia 20 października 2026 r. W skardze na przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ, wniesionej do Wojewody w dniu 13 października 2023 r. (przekazanej do Sądu w dniu 16 listopada 2023 r.), M. O. zarzucił rażące naruszenie przepisów o sposobie i terminach rozpoznania sprawy, a to: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, wnosząc o: stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia mu wyroku wraz z aktami sprawy; wymierzenie organowi grzywny; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd odnotował, że specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2022 r., poz. 239 ze zm.). W związku z wejściem w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja) i brakiem odpowiednich przepisów intertemporalnych, Sąd podkreślił, że skarga wpłynęła po tej dacie, jak również odnosi się do prawie 13-miesięcznego okresu po tej dacie, licząc od dnia złożenia wniosku, a zatem kontrola legalności braku wydania odpowiedniego aktu kończącego postępowanie powinna odbywać się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie, którego skarga dotyczy. Nowelizacja wprowadziła odmienne terminy załatwienia spraw, co – w porównaniu z poprzednimi regulacjami – powoduje dla strony zmianę jej sytuacji prawnej przy ocenie zarzucanej organowi postaci zwłoki w podjęciu decyzji (por. dodany na mocy art. 1 pkt 13 nowy art. 112a ustawy o cudzoziemcach, którego ust. 1 stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni). Sąd podkreślił zatem, że w dalszych rozważaniach będzie powoływał przepisy ustawy o cudzoziemcach uwzględniające ww. nowelizację. Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). W myśl art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Jak stanowi art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Z kolei, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącego, złożonego w dniu 29 września 2022 r. (nadanego pocztą w dniu 27 września 2022 r.), naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że – po złożeniu przez stronę wniosku – Wojewoda "milczał" przez miesiąc, by najpierw zwrócić się z zapytaniem do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo oraz poinformować wnioskodawcę o dodatkowych dokumentach, potrzebnych do wydania decyzji pozytywnej, a następnie – w listopadzie 2022 r. – wezwać o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Następnie po uzupełnieniu braków formalnych w zakreślonym terminie oraz po osobistym stawiennictwie skarżącego w dniu 15 grudnia 2022 r. w celu pobrania od niego odcisków palców i okazania oryginału paszportu do wglądu – kolejną czynność w celu merytorycznego załatwienia sprawy organ podjął dopiero w dniu 20 października 2023 r., czyli po dalszych 10 miesiącach braku aktywności, wydając oczekiwaną pozytywną decyzję. Czynność ta została natomiast podjęta dopiero po wniesieniu przez skarżącego drugiego ponaglenia oraz po złożeniu skargi. Należy też zdaniem Sądu wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. albowiem ponaglenie, którego wpływ organ odnotował pierwszy raz najpóźniej w dniu 30 stycznia 2023 r., nie zostało w ogóle przekazane do organu wyższego stopnia, ponieważ Wojewoda faktycznie je zignorował. Gromadzenie materiału dowodowego w sprawie odbywało się zatem zgodnie z zasadą koncentracji własnej i zakończyło się w grudniu 2022 r., lecz późniejszego braku aktywności organu (nieuzasadnionego zwlekania z wydaniem decyzji) nic nie usprawiedliwia. To oznacza, że organ bez usprawiedliwionych powodów przekroczył ustawowy 60-dniowy termin rozpoznania sprawy. Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców, Sąd stwierdził, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta trwa już od kilku lat i – chociaż w ostatnim roku uległa istotnej poprawie – to jednak powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. Nie można wykluczać, że ta – mocno spóźniona – aktywność w postaci wydania decyzji prawdopodobnie nie miałaby miejsca gdyby nie skarga i związana z tym konieczność przekazania akt administracyjnych do tutejszego Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Jednakże ta ostatnia czynność nastąpiła już w – przewidzianym w tej mierze – ustawowym terminie 30 dni (por. art. 54 § 2 p.p.s.a.). Odpowiedź na skargę jest również dość szablonowa, a jej treść pozostaje standardowa od wielu miesięcy. Jednocześnie, rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd podniósł, iż wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdził, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu czasowego, podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Wniosek złożony został wprawdzie już po wybuchu tego konfliktu, lecz przez osobę, która jest obywatelem Republiki Iraku i która na teren Polski wjechała w dniu 23 kwietnia 2022 r., lecz nie z obszaru, objętej konfliktem zbrojnym, Ukrainy i nie w związku z nim. W analizowanej kwestii Sąd podkreślił, że definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, w ocenie Sądu, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, skoro skarżący nie jest obywatelem Ukrainy, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Skarżący jest bowiem obywatelem Republiki Iraku i nie należy do kręgu cudzoziemców, którzy opuścili terytorium Ukrainy w związku z rosyjską agresją na Ukrainę, a tylko do takich cudzoziemców, niebędących obywatelami Ukrainy, a uciekających z jej terytorium przez tym konfliktem, przepisy tej szczególnej ustawy – zdaniem Sądu – się odnoszą. Z powyższych względów organ nie miał podstaw ani do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania, ani do faktycznego ignorowania tego środka zaskarżenia. Z tych też powodów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że przewlekłość po stronie organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Organ nie może bowiem czuć się zwolniony z obowiązku podejmowania przez wiele miesięcy jakichkolwiek czynności, zwłaszcza gdy sprawa jest dojrzała do rozstrzygnięcia. Wobec wydania przez Wojewodę opisanej wyżej decyzji jako aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zdaniem Sądu umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego wydania w określonym terminie jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem skarżącego, przyznał na jego rzecz od organu sumę pieniężną w kwocie 300,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Uznał przy tym, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu, pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną Sąd uznał już za zbyt wygórowaną, a kwotę przyznaną za adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich strona doznała w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Sąd podkreślił przy tym, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu i nie ma charakteru odszkodowawczego. Sąd uznał, że wobec przyznania stronie przedmiotowej kwoty pieniężnej wymierzanie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest już potrzebne, tym bardziej, że jest ona fakultatywna i z tej przyczyny skargę w tym zakresie oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że strona była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt VI sentencji wyroku). Na koszty składały się: wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Skargą kasacyjną Wojewoda Dolnośląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167) poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167) poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy natomiast w trybie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadniczej, stanowiącej oś sporu pomiędzy organem a skarżącym tj. określenia zakresu podmiotowego stosowania przepisu art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa –zwana dalej ustawą pomocową. Ustawa pomocowa a dokładniej jej przepis art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do ustawy pomocowej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r. Zaznaczyć też należy, że na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do ustawy pomocowej– z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów – do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., a później do 30 czerwca 2024 r. a następnie do 30 września 2025r. Przepis art. 100d ustawy pomocowej przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 30 września 2025 r. (wedle ostatniej nowelizacji, zmieniono nin. ustawą z dnia 1 lipca 2024 r., która weszła w życie z dniem 1 lipca 2024 r. – do dnia 30 września 2025 r.) obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. Umiejscowienie w ustawie pomocowej regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych w art. 100c i art. 100d w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mają zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które w pełni podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 13.02.2024 r. II OSK 2362/23; z 7.05. 2024 r., II OSK 1286/23; z 8.05.2024 r., II OSK 1551/23; z 16.05.2024 r., II OSK 2424/23, z 25 lipca 2024 r., II OSK 512/24) Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d ustawy pomocowej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą pomocową. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d ustawy pomocowej wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów ustawy pomocowej. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d ustawy pomocowej. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d ustawy pomocowej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP. Z tych wszystkich przyczyn status cudzoziemca ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej przewlekłości. W konsekwencji doszło do naruszenia wskazywanych we wniesionym środku odwoławczym przepisów art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe stwierdzenie przewlekłości, oceny tejże przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo oraz przyznania skarżącemu cudzoziemcowi sumy pieniężnej. Tym samym oba podniesione zarzuty w petitum skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 29 września 2022 r. Natomiast, zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, lecz termin ten biegnie od dnia, w którym cudzoziemiec m.in. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione (art. 112a ust. 2 pkt 2) lub złożył inne wymagane dokumenty i oświadczenia (art. 112a ust. 2 pkt 3). Niemniej jednak przedmiotowy wniosek skarżący złożył już po dniu 15 kwietnia 2022 r. a więc w okresie obowiązywania art. 100c ustawy pomocowej, zaś w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu z kolei obowiązywał art. 100d tej ustawy. Uwzględniając zatem aktualny stan prawny, w tym obowiązywanie art. 100d ustawy pomocowej, termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego nie zaczął swojego biegu, co wyklucza możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny zasadności skargi na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego. Przypomnieć przy tym należy, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość odnosi się zatem do sposobu załatwienia sprawy. Zatem biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku (w okresie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia takiej sprawy) oraz datę wyrokowania stwierdzić należało, że zaprzestanie czynności czy dokonywanie ich z opóźnieniem nie mogło stanowić przesłanki do wywiedzenia skargi na przewlekłość (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej. Nie oznacza to jednak, że przepisy te mogą być traktowane jako przeszkoda do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 omawianej ustawy należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej (vide wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 638/23). Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie niesporne jest, iż oddalono w pkt 5 zaskarżonego wyroku żądanie skarżącego wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., co w wyżej przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem. Zatem ten element zaskarżonego wyroku należało pozostawić w obrocie prawnym. Stąd zaskarżenie skargą kasacyjną również tej części kwestionowanego wyroku, jawi się jako nieusprawiedliwione. Dlatego też w tym zakresie oddalono wniesiony środek odwoławczy. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W realiach tej sprawy ww. przepis znajdował zastosowanie albowiem z przedstawionych względów skarga cudzoziemca zawierająca wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., była nieuzasadniona i podlegała oddaleniu, co wyżej już zaznaczono. Z tych też powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. W pkt 2 zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d ustawy pomocowej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.