II OSK 1286/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 484/22 w sprawie ze skargi N. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 484/22, w wyniku rozpoznania skargi N. B. (dalej: "cudzoziemka", "strona", "skarżąca kasacyjnie") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka w dniu 8 czerwca 2022 r. przez skrzynkę ePUAP złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Dnia 21 czerwca 2022 r. do Wojewody wpłynął powyższy wniosek w wersji papierowej wraz z uzupełnioną dokumentacją. Pismem z 12 września 2022 r. złożono ponaglenie a następnie do WSA w Gliwicach skargę z 21 września 2022 r. na bezczynność Wojewody. Organ w dniu 20 października 2022 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w urzędzie. Zdaniem WSA w Gliwicach skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej (obywatelki Ukrainy) złożonego do organu 8 czerwca 2022 r. nie może być uwzględniona. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.), dalej: "u.o.c" stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Dalej wskazano, że w sprawie został wzięty pod uwagę obowiązujący od 15 kwietnia 2022 r. art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), dalej: "ustawa o pomocy". Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z powyższym przepisem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy) oraz we wskazanym terminie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów i nie zasądza się od organu sum pieniężnych na rzecz strony za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 ustawy o pomocy). Sąd wojewódzki wskazał, że regulacja art. 100c ustawy o pomocy stanowi lex specialis do regulacji ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) w zakresie ustalania terminu załatwienia określonych w nim pod względem przedmiotowym i podmiotowym spraw administracyjnych. WSA w Gliwicach mając na uwadze, że skarżąca jest obywatelem Ukrainy i złożyła wniosek po 15 kwietnia 2022 r. uznał, że spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, pozwalające na zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 100c ustawy o pomocy - w konsekwencji bieg terminu na załatwienie wniosku nie rozpoczął się. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła N. B., zaskarżając go w całości. Zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100c ustawy o pomocy, tj. uznanie, iż przepis ten dotyczy wszystkich spraw wszczętych na wniosek cudzoziemców a nie jedynie spraw cudzoziemców, o których mowa w tej ustawie; - przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), dalej: "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ art. 112a u.o.c. tj. nie podjęcie czynności mających na celu rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ustawowym terminie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 100c ustawy o pomocy poprzez uznanie, że przepis ten dotyczy wszystkich cudzoziemców podczas, gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie obejmuje on swoją dyspozycją jedynie obywateli Ukrainy, o których mowa w ustawie o pomocy, czyli takich którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. WSA w Gliwicach przyjął natomiast, że norma ta dotyczy postępowań obejmujących wszystkich cudzoziemców, a zatem także skarżącą, która znalazła się w Polsce przed wybuchem wojny i bez związku z działaniami wojennymi. Rację ma Sąd I instancji rozszerzając zakres stosowania tego przepisu i obejmując nim także stronę. W przedmiocie zakresu podmiotowego obowiązywania ustawy o pomocy skład orzekający w pełni podziela stanowisko NSA, z którego wynika, że art. 100c ustawy o pomocy stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z wojną (vide wyroki NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 i II OSK 638/23). Rzeczony przepis art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy zezwolił na czasowe, od wejścia w życie tego przepisu, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Mianowicie bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dalej - zgodnie z ust. 4 zaprzestanie czynności w sprawach enumeratywnie wymienionych w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany do tej ustawy, ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2022 r. poz. 830 (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z rzeczonym art. 100c, który wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. Jak przyjął NSA we wskazanych wyżej wyrokach analiza literalna brzmienia art. 100c powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Ustawa o pomocy oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych podjęli decyzję o opuszczeniu kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do u.o.c. mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej ustawę o pomocy – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą o pomocy. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c ustawy o pomocy wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z jego odczytania w kontekście innych przepisów ustawy o pomocy. Przede wszystkim w przepisie tym (analogicznie jak w wprowadzonym później art. 100d) mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c ustawy o pomocy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zmiany wydanych uprzednio zezwoleń czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Wymienioną w art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c formę prawnej legalizacji cudzoziemca na terytorium RP należy powiązać z jego uprzednim pobytem na terytorium Polski. Zgodnie bowiem z art. 211 ust. 1 u.o.c. – warunkiem uzyskania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jest legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku o taki pobyt. Tym bardziej wcześniejszy pobyt cudzoziemca w Polsce dotyczy postępowań w sprawie zmiany uzyskanych wcześniej zezwoleń na pobyt czasowy i pracę oraz w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. A także cofnięć uzyskanych wcześniej zezwoleń pobytowych na pobyt czasowy, stały i rezydenta długoterminowego UE. Rodzaj spraw wymienionych w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy wskazuje na to, że mogą one obejmować wszystkich cudzoziemców, którzy znaleźli się uprzednio na terytorium RP, a nie obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z wybuchem wojny w Ukrainie. Z tych wszystkich przyczyn szeroka wykładnia zakresu zastosowania art. 100c ustawy o pomocy przyjęta przez WSA w Gliwicach była w pełni uprawniona. Oznacza to, że skarżącą, niezależnie czy jest obywatelem Ukrainy i przybyła przed wybuchem wojny czy po jej wybuchu, czy byłaby obywatelem innego państwa, dotyczy regulacja art. 100c ustawy o pomocy. Jest bowiem cudzoziemką występującą z wnioskiem o zezwolenie na pobyt czasowy. W konsekwencji zasadnie Sąd wojewódzki przyjął, że art. 100c ustawy o pomocy znajduje zastosowanie do spraw wszystkich cudzoziemców, co skutkowało tym, że organ nie pozostaje w bezczynności. Jako nieodnoszący się do niniejszej sprawy, której przedmiotem jest bezczynność Wojewody, należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z kolei pkt 8 stanowi, że orzekanie obejmuje sprawy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi do WSA w Gliwicach była bezczynność organu, a zatem zakres właściwości tego sądu regulowany był normą art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie zaś pkt 1., jak wskazuje skarżący kasacyjnie. I dalej - w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności oraz dysponuje szeregiem innych uprawnień wskazanych w art. 149 § 1-2 p.p.s.a. Stosuje zatem ten przepis, nie zaś wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., który reguluje kompetencje sądu wojewódzkiego podczas kontroli decyzji lub postanowień, a zatem odnosi się do podjętych przez organy rozstrzygnięć. Tymczasem przedmiotem bezczynności jest przeciwna sytuacja, tj. wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia, mimo że w świetle przepisów prawa procesowego jest do tego zobowiązany. Bezczynność jest to bowiem sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Takim przepisem szczególnym jest wskazany przez stronę art. 112a ust. 1 u.o.c. Tym samym podane w skardze kasacyjnej przepisy procesowe odnoszące się do wydanych już decyzji administracyjnych pozostają irrelewantne dla sprawy i nie mogły być z tego względu naruszone przez WSA w Gliwicach. Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.