III SAB/Gl 484/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi N. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę oddala skargę. Pismem z 21 września 2022 r. N. B. (dalej: Skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. K., złożyła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 08 czerwca 2022r. Skarżąca przez skrzynkę ePUAP złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wniosek ten następnie 21 czerwca 2022r. wpłynął do Wojewody Śląskiego w formie papierowej. Załączone do niego zostały następujące dokumenty: pełnomocnictwo udzielone przez Skarżącą radcy prawnemu D. K. wraz z opłatą skarbową w kwocie 17,00 zł , załącznik numer 1 do wniosku, opłata skarbowa w kwocie 440,00 zł, wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego, umowa o zlecenie na rzecz C. Sp.k., oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, informacja starosty, kopia paszportu, pouczenie, oświadczenia o nie prowadzeniu działalności gospodarczej, ilości osób na utrzymaniu oraz oświadczenie pracodawcy. Po wstępnej analizie przedmiotowego wniosku organ ustalił, że zawiera on braki formalne tj. Skarżąca nie złożyła odcisków linii papilarnych oraz nie przedstawiła oryginału dokumentu podróży. Wobec tego, działając w oparciu o art. 105 ustawy o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 2354.), Skarżąca została wezwana do osobistego stawiennictwa w celu uzupełnienia braków formalnych. Wyznaczony został na 22 listopada 2022 r. na godź. 10.00. termin stawienia się pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Następnie 14 września 2022r. Skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. W dniu 23 września 2022 r. pełnomocnik Skarżącej złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy z 6 maja 2022 r. Zarzucając rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym wniósł o zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, przyznania Skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu podniosła, że do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w celu rozpoznania jej wniosku, co oznacza że od 9 sierpnia 2022 r. jest w bezczynności. W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o cudzoziemcach i zgodnie z jej art. 112a decyzja winna zostać wydana przez organ w terminie 60 dni. W toku postępowania Wojewoda Śląski nie dopełnił także obowiązku określonego w art.36 k.p.a. i nie zawiadomił jej o zwłoce w załatwieniu sprawy. Nie wskazał również nowego terminu jej załatwienia. Przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie Wojewody Śląskiego, termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, co pozwala przyjąć że miało one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wniosek Skarżącej złożony za pośrednictwem ePUAP w dniu 8 czerwca 2022r. nie spełniał ustalonych wymagań umożliwiających szybkie procedowanie, nie został wypełniony rzetelnie, starannie i kompletnie. Nie dołączono do niego wszystkich określonych i wymaganych załączników. Nie był podpisany i miał formę elektroniczną, a takiej formy wniosku nie przewiduje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. z 2019 r., poz. 779). Jednocześnie Wojewoda Śląski przybliżył sytuację faktyczną, w jakiej się znajduje i podkreślił, że z powodu dużej liczby osób ubiegających się o dokumenty wydawane przez ten organ i występujące kłopoty z ilością etatów, zatrudnione osoby nie są w stanie w terminach kodeksowych rozpoznawać składane wnioski. Na potwierdzenie trudnej sytuacji kadrowej Wojewoda Śląski przedstawił stosowne zestawienia i informacje. Zaznaczył, że podjęte zostały wszelkie czynności do załatwienia sprawy najprostszymi środkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei według art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 poz. 2000; dalej: k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarżąca wniosła do Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. datowane na 12 września 2022 r. (data nadania przesyłką poleconą 12 września 2022 r.). Skarga jest zatem dopuszczalna. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06; postanowienie NSA z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 143). W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, iż przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Został on dodany dopiero na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. W rozpatrywanej sprawie znaczenie mieć będzie art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz.103; dalej: ustawa). Jak wynika z jego ust. 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1– co z kolei wynika z art. 100c ust. 3 pkt. 1 w/w ustawy przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt. 2 w/w ustawy określa, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa Ważna jest także regulacja art. 100c ust. 4 w/w ustawy. Stosownie bowiem zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Podsumowując, regulacja art. 100c ustawy stanowi lex specialis do regulacji k.p.a. w zakresie ustalania terminu załatwienia określonych w nim pod względem przedmiotowym i podmiotowym spraw administracyjnych. Z przepisu art.100c ust.1 ustawy wynika, że z chwilą wejścia w życie tego przepisu (15 kwietnia 2022r.) do dnia 31 grudnia 2022r. nie rozpoczyna się bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (tzn. na okres od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022r.). Z przepisu art. 100c ustawy wynika także i to, że w okresie o którym mowa w ust.1 (tzn. od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022r.) nie stosuje się przepisów o bezczynności organów i nie zasądza się od organu sum pieniężnych na rzecz strony za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Niewątpliwie – na co zwrócił uwagę WSA w Łodzi - wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał (wyrok WSA w Łodzi z 14.12.2022 r., III SAB/Łd 130/22, LEX nr 3452937 Przenosząc powyższe ustalenia na grunt badanej sprawy uznać należy, że Skarżąca jest obywatelem Ukrainy. Wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 23 maja 2022r. Tym samym spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, pozwalające na zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 100c ustawy. W konsekwencji bieg terminu na załatwienie wniosku Skarżącej z 8 czerwca 2022r. nie rozpoczął się. Tym samym bezzasadny jest wniesiony przez Skarżącą zarzut bezczynności Wojewody Śląskiego. W konsekwencji bezzasadne są jej twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądaniu przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.