II OSK 2221/24

Dnia 15 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 122/24 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r. nr 1023/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 122/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., nr 1023/2023, którym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono M. P. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 73/2023, o wstrzymaniu inwestorowi – D. sp. z o.o. w M. prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na działce nr [...], [...], [...] w M.. Sąd I instancji uwzględnił istotę instytucji prawnej "przywrócenia terminu", o jakiej mowa w art. 58 K.p.a., i wskazał, że we wniosku skarżący powołał się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego. Ponadto skarżący twierdzi, że sprawa jest skomplikowana, bo jest to w istocie 15 różnych postępowań. Zdaniem skarżącego, dopiero po przejrzeniu akt sprawy w dniu 20 lutego 2023 r. ustała przyczyna niemożności złożenia zażalenia. Skarżącemu doręczono postanowienie organu I instancji w dniu 25 stycznia 2023 r. Przesyłkę wydano dorosłemu domownikowi – L. P.. Termin do wniesienia zażalenia upłynął więc w dniu 1 lutego 2023 r. W postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz art. 48a ustawy – Prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. Zażalenie zostało zaś złożone w biurze podawczym PINB w dniu 23 lutego 2023 r. Sąd I instancji wskazał, że skarżący w swojej skardze nie podważył skuteczności doręczenia postanowienia organu I instancji, jak i ustaleń organu odwoławczego co do terminu jego wniesienia. Sąd równie nie podzielił argumentacji dotyczącej wykazania braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia zażalenia. Powoływane argumenty dotyczą w istocie jedynie subiektywnych ocen samego skarżącego, co do skomplikowanego charakteru przedmiotowej sprawy. To jednak nie stanowi o podstawie do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Przytaczane natomiast okoliczności związane z zapoznaniem się z aktami sprawy dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., mogą stanowić jedynie o tym, że w tym dniu skarżący zapoznał się z aktami sprawy, w tym z treścią wydanego postanowienia. Nie wskazał przy tym jednak skarżący ani we wniosku o przywrócenie terminu, ani też w skardze skierowanej do Sądu na jakiekolwiek okoliczności, które uzasadniałyby brak winy w uchybieniu terminu. Argumenty przedstawione przez pełnomocnika skarżącego na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. W ocenie Sądu, nie można więc uznać, że istniała przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia i niemożność dołożenia należytej staranności do złożenia w terminie zażalenia. Skarżący twierdzi, że sprawa jest skomplikowana, bo jest to w istocie 15 różnych postępowań. Sąd wskazał, że nie dysponuje aktami sprawy dotyczącymi wszystkich toczących się postępowań, ale z tych które zostały sądowi przedstawione wynika, iż postępowania te dotyczą piętnastu różnych samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie ma wpływu na stopień skomplikowania sprawy. Sąd zgodził się z organem II instancji, że złożenie zażalenia w postępowaniu administracyjnym nie jest sformalizowane i w związku z tym nie jest konieczne posiadanie szczególnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. W zażaleniu wystarczy jedynie wskazanie, że żalący nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Środki odwoławcze, tj. zażalenie, czy odwołanie, mogą być następnie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniane co do argumentacji, także przez ustanowionych pełnomocników. Te wymogi z pewnością nie przerastają możliwości skarżącego. Argumenty przedstawione na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Dlatego nie można uznać, że istniała przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia i niemożność dołożenia należytej staranności do złożenia w terminie zażalenia. Postępowanie zostało wszczęte przez PINB w już dniu 14 listopada 2022 r., o czym skarżący został powiadomiony. Skarżący zatem od początku wszczętego postępowania przed organem I instancji – które do wydania postanowienia trwało ponad dwa miesiące – miał możliwość aktywnego i pełnego udziału w nim, a także miał dużo czasu na zwrócenie się o ewentualną pomoc do fachowego pełnomocnika. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięć organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. przez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował Sąd, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiającego się w zignorowaniu wszelkich okolicznościach faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie przez stronę, iż mimo zachowania staranności, nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej – dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, życiowo ważne sprawy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu, a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także – szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika – że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego). Ponadto w orzecznictwie NSA podkreśla się, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13). Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie kwestionuje, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W szczególności należy uwzględnić następujące fakty: odpis postanowienia PINB z 20 stycznia 2023 r. został doręczony skarżącemu w dniu 25 stycznia 2023 r., zażalenie zostało wniesione 23 lutego 2023 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 1 lutego 2023 r. Skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń, a jedynie powołuje się na to, że o konieczności wniesienia zażalenia dowiedział się dopiero 20 lutego 2023 r., po zapoznaniu się przez pełnomocnika z aktami sprawy, a także na wielość toczących się postępowań. Z taką argumentacją strony – co do daty dowiedzenia się o możliwości wniesienia zażalenia nie można się zgodzić, gdy weźmie się pod uwagę, czego skarżący kasacyjnie także nie kwestionuje, że dnia 25 stycznia 2023 r. doręczono mu skutecznie postanowienie PINB z pouczeniem o możliwości i sposobie zaskarżenia. Poza tym trafnie Sąd I instancji wskazał na okoliczność, że postępowanie zostało wszczęte przez PINB już w dniu 14 listopada 2022 r., o czym skarżący został powiadomiony. Skarżący zatem od początku wszczętego postępowania przed organem I instancji – które do wydania postanowienia trwało ponad dwa miesiące – miał możliwość aktywnego i pełnego udziału w nim, a także miał dużo czasu na zwrócenie się o ewentualną pomoc do fachowego pełnomocnika. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania braku winy skarżącego kasacyjnie w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia z przyczyn podanych przez stronę. Nadto podkreślić należy, że wniesienie zażalenia nie wymaga bezwarunkowo specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty – na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Strona nie podała też, ani tym bardziej nie uprawdopodobniła aby zaistniały inne niedające się usunąć przeszkody do terminowego wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym stwierdzić należało, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: art. 7, art. 11, art. 58 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 134, art. 141 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w świetle akt sprawy są niezasadne. Poza tym argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do art. 10 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do odmiennej oceny tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle uprawnienia procesowego do terminowego zaskarżenia postanowienia PINB nie można doszukać się wskazywanego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., skoro postanowienie PINB zostało skarżącemu doręczone wraz z pouczeniem o trybie i terminie jego zaskarżenia, co oznacza, że dla skutecznego wniesienia zażalenia skarżący miał wystarczającą wiedzę co konkretnie podlega zaskarżeniu i w jakim trybie. To, że być może postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w żadnym razie nie oznacza, iż skarżący nie ze swojej winy nie mógł skutecznie wnieść zażalenia w terminie. Ze wskazanych powyżej okoliczności wynika wręcz przeciwny wniosek. Dlatego za wadliwością zaskarżonego postanowienia WINB nie mogą świadczyć wskazywana konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, jak i to, że w dniu 20 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.