II OSK 514/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 473/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 listopada 2021 r., nr XXXIV/653/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. [...], [...], [...] w północno-zachodniej części wsi [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 473/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Długołęce na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce (zwanej dalej "Radą") z dnia 26 listopada 2021 r., nr XXXIV/653/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. [...], [...], Handlowej w północno- zachodniej części wsi Bielany Wrocławskie (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2022 r., poz. 1255, zwaną dalej także "uchwałą" lub "planem"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo: naruszenia przez organ zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekroczenia władztwa planistycznego, naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości oraz ochrony własności. Nastąpić to miało zdaniem skarżącej spółki poprzez wprowadzenie regulacji pozbawiającej jej nieruchomość możliwości jej zagospodarowania stosownie do uprawnień wynikających z poprzednio obowiązującego planu miejscowego oraz zgodnie z ówcześnie uzyskanym pozwoleniem na budowę; 2. art. 151, art. 134 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme, art. 17 pkt 12 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez: a. wadliwe przyjęcie, że "w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego" skutkujące oddaleniem skargi oraz b. nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi i wadliwe uznanie, że strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, w jaki sposób ustalenia planu, które naruszają art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 28 ust. 1, art. 17pkt 6 lit. b tiret ósme, art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.s.g. miałyby naruszać jej interes prawny, a więc Sąd nie mógł ich rozpatrzeć, podczas gdy: – zdaniem [...] sp. z o.o. wykazała ona, że regulacje planu objęte zarzutami skargi doprowadziły do naruszenia jej interesu prawnego; ponadto sam Sąd na stronach 17-18 uzasadnienia wyroku przyznał, że przepisy planu naruszają prawem chroniony interes skarżącej, bowiem ograniczają jej prawo własności i możliwości korzystania z należących do niej nieruchomości. Zdaniem spółki obligowało to Sąd do rozpatrzenia wszystkich podniesionych w skardze zarzutów; 3. art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 113 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 235 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "K.p.c.") polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji zgłoszonych przez skarżącą wniosków dowodowych, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, a także pozbawienia skarżącej możności obrony przysługujących jej praw i pozbawienia jej możliwości zabudowy należącej do niej nieruchomości w sposób zgodny z otrzymaną przed uchwaleniem planu decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego o pozwoleniu na budowę budynku hotelowego; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na: a. sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich wymaganych przez przepisy elementów, a zwłaszcza poprzez brak rozpoznania zarzutów określonych w punktach 1- 4 skargi, b. pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozbawiających skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd stwierdzając, że organ uchwalając plan dla działek skarżącej nie przekroczył granic władztwa planistycznego ani zasady proporcjonalności, ale wyważył interes społeczny i interes skarżącej (a także innych podmiotów zamierzających na terenie oznaczonym symbolem 3P/U wybudować hotel), c. niewyjaśnienie twierdzenia zawartego w uzasadnieniu wyroku, iż skarżąca nie sprecyzowała, w jakim zakresie wnosi o stwierdzenie nieważności planu miejscowego, podczas gdy w skardze precyzyjnie zawarto zakres żądania; 5. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ograniczenia związane z uchwaleniem planu w zakresie nieruchomości skarżącej mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały, podczas gdy Rada naruszyła zasady uchwalania planu miejscowego i przekroczyła władztwo planistyczne. Stanowić to powinno stwierdzeniem nieważności stwierdzenia nieważność uchwały co najmniej w stosunku do działek należących do skarżącej; 6. art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną ich wykładnię skutkującą przyjęciem, iż dokonana planem ingerencja w prawo własności skarżącej znajduje uzasadnienie w interesie mieszkańców Gminy Kobierzyce i nie jest w stosunku do niego nieproporcjonalna, a nadto uwzględnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i wyważono interesy wszystkich zainteresowanych stron. W ocenie [...] sp. z o.o. organ planistyczny naruszył tymczasem władztwo planistyczne, jak również zasadę proporcjonalności i prawo własności. Pozbawił skarżącą możliwości zabudowy nieruchomości w sposób zgodny z otrzymaną przed uchwaleniem planu decyzją o pozwoleniu na budowę; 7. § 13 ust. 1 pkt 1 planu w zw. z art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 8, art. 20 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nie naruszono zasad sporządzania planu, zasady ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności. Tymczasem w ocenie [...] sp. z o.o. plan pozbawia ją możliwości zabudowy nieruchomości pod funkcję turystyczną, co w ocenie skarżącej nie mieści się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego; 8. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż pozbawienie nieruchomości skarżącej możliwości zabudowy pod funkcję turystyczną nie było wystarczające do rozpatrzenia zarzutów dotyczących zasad i trybu sporządzania planu w kontekście istnienia interesu prawnego, gdy tymczasem zdaniem skarżącej posiadanie przez nią interesu prawnego wynika z przyznanego przez sam Sąd naruszenia chronionego interesu strony skarżącej kwestionowaną uchwałą. Mając na uwadze powyższe zarzuty [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – załączonego do skargi kasacyjnej protokołu przesłuchania świadka R. P. – pełniącego funkcję Wójta Gminy Kobierzyce przez Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia-Krzyki Zachód we Wrocławiu w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt 4358-1.Ds.71.2021 na fakt celu uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego i intencji, jakie przyświecały organom Gminy Kobierzyce w toku podejmowania decyzji w ramach procedury planistycznej, jak również naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz posiadania przez skarżącą kasacyjnie interesu prawnego w jego zaskarżeniu. W piśmie z dnia 16 lutego 2023 r. Gmina Kobierzyce przedstawiła odpowiedź na skargę kasacyjną domagając się – wobec braku doręczenia organowi wraz z odpisem skargi kasacyjnej powołanego w jej treści załącznika ("protokół przesłuchania świadka Pana R. P...") – rozważenia zastosowania art. 177a w zw. z art. 176 § 2, art. 47 ust 1 i art. 46 § 1 pkt 5 P.p.s.a. i wezwania skarżącej do złożenia takiego załącznika pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Natomiast w przypadku uzupełnienia braku formalnego polegającego na niezłożeniu załącznika wskazanego w pkt 1 powyżej, pominięcie tego dowodu. W każdym razie Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Gmina wreszcie zaznaczyła, że gdyby miało dojść do uwzględnienia proceduralnego zarzutu skargi kasacyjnej (iż skarżąca nie wykazała w jaki sposób jej interes prawny został naruszony) – to i tak należałoby w zakresie podniesionych zarzutów oddalić skargę (art. 188 P.p.s.a.). W piśmie z dnia 17 marca 2023 r. [...] sp. z o.o. przedstawiła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną, podtrzymując przedstawione w niej twierdzenia i wnioski oraz przedstawiając dokument wnioskowany w skardze kasacyjnej jako dowód uzupełniający. W trakcie rozprawy przed Naczelny Sądem Administracyjnym pełnomocnik [...] sp. z o.o. doprecyzowała, że skarga kasacyjna, traktując o nierozpoznanych zarzutach skargi, odnosiła się do § 13 ust. 4 pkt 1 planu (a nie do § 14). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przede wszystkim rozpocząć od wyłuszczenia istoty sporu. Analiza szerokiego spektrum zarzutów skargi kasacyjnej, które składają się dalej ze wskazania na naruszenie grup powiązanych przepisów prowadzi do wniosku, że [...] sp. z o.o. kwestionuje zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dwóch zasadniczych sferach: po pierwsze spółka uważa, że Sąd wadliwie zaakceptował działanie organu planistycznego, które następować miało w jej ocenie z przekroczeniem granic władztwa planistycznego i z naruszeniem zasady proporcjonalności, gdy chodzi o ingerencję w jej prawo własności; druga natomiast sfera problemowa dotyczy nieprawidłowego i niekonsekwentnego zdaniem [...] sp. z o.o. procedowania przez Sąd pierwszej instancji, który wprawdzie uznał istnienie po jej stronie legitymacji z art. 101 ust. 1 u.s.g., ale mimo to nie rozpoznał zarzutów wymienionych w punktach 1-4 skargi. Gdy chodzi o pierwszy z opisanych wyżej obszarów tematycznych, to skarżąca przede wszystkim uważa, że w odniesieniu do jej przedmiotu własności, czyli nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...] objęte księgami wieczystymi nr [...], [...] i [...], doszło do naruszenia przez organ planistyczny zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekroczenia władztwa planistycznego, naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości oraz ochrony własności. [...] sp. z o.o. akcentuje, że pozbawiono ją możliwości zagospodarowania jej nieruchomości w zakresie dotychczas dopuszczonym poprzednio obowiązującym planem miejscowym, zwłaszcza, że uprawnienie to zostało skonkretyzowane w decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej jej pozwolenia na budowę budynku hotelu wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz skablowaniem linii napowietrznej SN, na działkach nr [...], [...], [...], [...], w obrębie Bielany Wrocławskie, gmina Kobierzyce (odpis tej decyzji został wcześniej przedłożony do akt sądowych – k. 67 akt sądowych). Decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r., nr IF-O.7840.268.2021.MW(JW.) Wojewoda Dolnośląski uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że na skutek wejścia w życie planu, który jest obecnie przedmiotem kontroli, doszło do zmiany (ograniczenia) możliwości inwestycyjnych działek (k. 86-88 akt sądowych). Jak wynika ze skargi kasacyjnej, ale też z całokształtu zebranych w aktach sądowych pism, w tym także skargi, działki inwestycyjne należące [...] sp. z o.o. były do 23 marca 2022 r. objęte uchwałą Rady Gminy Kobierzyce z dnia 17 sierpnia 2007 r., nr XII/149/07 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicach: Klecińskiej i Słonecznej w północno-zachodniej części wsi Bielany Wrocławskie (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 256, poz. 2947, zwanej dalej "planem z 2007 r."). Znajdowały się one na terenie oznaczonym symbolami 4AG, 5AG i 6AG, dla których jako przeznaczenie podstawowe ustalono produkcję, budownictwo, obsługę firm, finanse, transport, sport i wypoczynek, turystykę, gastronomię, kulturę, handel hurtowy i detaliczny, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. Z tego powodu [...] sp. z o.o. mogła się ubiegać, i zresztą takie uzyskała przed Starostą Powiatu Wrocławskiego, o pozwolenie na budowę dla inwestycji hotelowej. W zarzutach i motywach skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. eksponuje, że przygotowanie i wprowadzenie planu miejscowego w takich warunkach, jak opisane wyżej, nastąpiło z zamiarem naruszenia jej praw. Stosownie bowiem do § 13 ust. 1 planu, działki skarżącej znalazły się w obrębie nowej jednostki planistycznej 3PU, gdzie wyznaczono tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, dla których ustala się przeznaczenie podstawowe: a) produkcja, oraz b) usługi z zakresu: finansów, kultury, sportu i rekreacji, gastronomii, obsługi firm i klienta, usług drobnych, niepublicznych usług oświaty, niepublicznych usług zdrowia i opieki społecznej, handlu detalicznego w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, handlu hurtowego, budownictwa, obsługi pojazdów samochodowych, transportu. Nowy plan nie pozwala na realizację zabudowy z zakresu usług turystyki. W ocenie skarżącej działanie organu planistycznego powinno być uznane za dokonane z naruszeniem art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i nie powinno przez to uzyskać aprobaty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w postaci wyroku oddalającego skargę (art. 151 P.p.s.a.). Problematyki nadużycia władztwa planistycznego oraz nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącej dotyczą też zarzuty naruszenia grup przepisów: a) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a., b) art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz c) § 13 ust. 1 pkt 1 planu w zw. z art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 8, art. 20 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty oparte na przeświadczeniu skarżącej, że doszło do nadużycia przez Radę władztwa planistycznego i nadużycia zasady proporcjonalności – nie są trafne. Tytułem wprowadzania Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przyjmuje argumenty [...] sp. z o.o. ze zrozumieniem i nie lekceważy znaczenia zmiany planistycznych uwarunkowań dotyczących zagospodarowania należących do niej nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega również, że zmiany pomiędzy planem z 2007 r. a obecnie zaskarżonym planem nie przewidują w obrębie terenu oznaczonego symbolem 3P/U realizacji obiektów o funkcji turystycznej, a tego rodzaju obiekt (hotel) miała zamiar zrealizować skarżąca. Zamiar swój unaoczniła starając się o udzielenie pozwolenia na budowę i zresztą takie pozwolenie przed Starostą Powiatu Wrocławskiego uzyskała. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniałe okoliczności nie stanowią jednak mimo to przeszkody, aby gmina mogła skorzystać ze swoich uprawnień w zakresie władczego ustalenia przeznaczenia terenów – tu konkretnie przez wyłączenie jednej z funkcji: turystyki. Odnosząc się do powyższego, należy zaznaczyć, że planowanie przestrzenne w gminie następuje w oparciu o przyznane gminie, w sferze jej zadań własnych, władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), które realizowane jest w formie ustanawiania prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zwrócenie uwagi na to zagadnienie jest ważne, bowiem należy mieć świadomość, że planowanie przestrzenne to nie tyle proces stosowania prawa w określonych przez nie granicach, ale też proces jego stanowienia na szczeblu gminnym. W ramach przyznanych gminie uprawnień ta może według własnego uznania kształtować i prowadzić politykę przestrzenną, której instrumentem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gmina jest w planowaniu przestrzennym oczywiście związana normami wyższego rządu – ustawami i Konstytucją RP. Dotyczy zarówno zagadnień uregulowanych przepisami szczególnymi, jak i też ogólnych zasad planowania przestrzennego i stanowienia prawa jako takiego. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście nie kwestionuje, że w planowaniu przestrzennym gmina powinna podejmować środki proporcjonalne do założonych celów, zwłaszcza gdy dochodzi do ograniczenia prawa własności (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Prawo własności jest również w samej u.p.z.p. wymienione jako jedna z priorytetowych wartości, które powinien uwzględniać organ planistyczny (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny, rozumiejąc perspektywę [...] sp. z o.o. , która na skutek uchwalonego planu nie będzie mogła kontynuować założonego celu inwestycyjnego (budowy hotelu), nie zgadza się jednak z wyrażonym poglądem, że w konkretnych realiach sprawy można twierdzić o nadużyciu władztwa planistycznego i naruszeniu zasady proporcjonalności. Rada nie uniemożliwiła bowiem zagospodarowania nieruchomości spółki, względnie nawet nie ograniczyła go w sposób, który podważałby możliwości inwestycyjne terenu. Działki skarżącej pozostają nadal działkami z atrakcyjnym przeznaczeniem (tereny zabudowy produkcyjno-usługowej), gdzie obok produkcji wymieniono cały wachlarz dopuszczonych rodzajów usług (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. b planu). Naczelny Sąd Administracyjny nie deprecjonuje usług "turystyki", które [...] sp. z o.o. łączyła ze swoimi celami inwestycyjnymi i nie neguje, że wedle jej planów rozwoju, realizacja hotelu mogła być atrakcyjnym celem biznesowym. W ocenie Sądu tak postrzegany cel prywatny, jakkolwiek ważny dla właściciela nieruchomości, nie usprawiedliwia jednak wyłączenia uprawnień gminy w zakresie planowania przestrzennego. Tak w każdym razie ocenić to należy w indywidualnych okolicznościach tej sprawy. Zgodnie z art. 1 in fine u.p.z.p. fundamentem polityki przestrzennej i przeznaczania terenów na określone cele są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Wymagania ładu przestrzennego są też najwyżej cenioną wartością uwzględnianą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przez ład przestrzenny rozumie się natomiast takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Regulacja ta wyraża istotę władztwa planistycznego, które mocą prawa należy do kompetencji gminy. Wykazanie, że doszło do naruszenia władztwa planistycznego powinno opierać się na kryterium zgodności z prawem, przy czym naruszenie ogólnych reguł planowania przestrzennego powinno być jednoznaczne i wyrażać się w nadużyciu przez gminę uprawnień do stanowienia prawa miejscowego na podstawie u.p.z.p. Takie nadużycie może przejawiać się w jaskrawym naruszeniu czyjego prawa (z reguły prawa własności) w sposób nieproporcjonalnie dotkliwy w stosunku do założonego celu, względnie w sposób nieuzasadniony, czyli którego nie można racjonalnie umotywować. Ocena, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego wymaga każdorazowo dokładnej analizy konkretnego przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana przeznaczenia terenów aktywności gospodarczej 4AG, 5AG i 6AG wyznaczonych tak w planie z 2007 r. na tereny zabudowy produkcyjno-usługowej w obecnie obowiązującym planie, co wiązało się z wyłączeniem usług z zakresu turystyki, nie naruszyła prawa. Jak już zaznaczono – planowanie przestrzenne następuje w procesie stanowienia prawa. Plan miejscowy jest instrumentem polityki przestrzennej i reguluje lokalne uwarunkowania przestrzenne (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina ustalając w planie miejscowym przeznaczenie terenów i określając sposoby ich zagospodarowania oraz warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) ma prawo wprowadzić na wybranych przez siebie terenach ograniczenia w zabudowie, a nawet zakaz zabudowy, i nie ma obowiązku udowadniania, że takie rozwiązanie w danym przypadku było bezwzględnie konieczne. Ten aspekt planowania przestrzennego uzmysławia przykład sytuacji bardziej skrajnej, lecz w praktyce nierzadkiej, to jest gdy gmina decyduje się ustalić na określonym obszarze park miejski czy teren zieleni, którym przecież towarzyszy z reguły całkowity zakaz zabudowy. Jeżeli zaistnieją potrzeby ładu przestrzennego, które wyznaczenie takich obszarów uzasadnią, wówczas i takie dotkliwe ograniczenia prawa własności mogą być w planach wprowadzane. Zgodzić się oczywiście należy, że plan miejscowy powinien znajdować umocowanie w realnych i racjonalnych potrzebach. Dlatego taki nacisk kładzie się na wymóg wyważenia celów, którym służy i naruszeń, które powoduje, zwłaszcza sferze prawa własności (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że kwestionowana przez [...] sp. z o.o. zmiana przeznaczenia terenu nie wiąże się nadużyciem władztwa planistycznego i nie jest nieproporcjonalna, gdy chodzi o skalę ingerencji w prawo własności. Zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że z dokumentacji planistycznej, z uzasadnienia uchwały, wyjaśnień sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że wyłączając "turystykę" na obszarze 3P/U, Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy, wyważając interesy zainteresowanych stron. Organ planistyczny w szczególności ocenił potrzebę zakwestionowanego przez [...] sp. z o.o. wyłączenia usług objętych jej zamierzeniem, mając na uwadze zarówno interes ogólny, jak też interes prywatny skarżącej. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest stosunkowo ogólne, to jednak nie jest tak, że treść przyjętego aktu nie daje odpowiedzi w kwestii intencji przyjętego przeznaczenia terenu 3P/U. Dotyczy tego załącznik nr 2 do uchwały nr XXXIV/653/2021 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Uwagi te odnosiły się wyłącznie terenu 3P/U i wyjaśnienie do nich zawiera informacje o kwestii intersującej [...] sp. z o.o. : "Projekt planu zachowuje w zdecydowanej większości przeznaczenia, wskaźniki i parametry urbanistyczne dla przedmiotowej działki, jednak w odróżnieniu od sytuacji prawnej planu sporządzonego w 2007 r. obecnie obowiązująca ustawa o pizp [planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] narzuca ustalenie w planach dodatkowych zapisów i uszczegółowienie wskaźników dotyczących miejsc postojowych. Wprowadzone zmiany w zakresie katalogu dopuszczonych usług polegające m.in. na wyłączeniu z tego katalogu usług z zakresu turystyki (w tym hotelowych), wynikają z potrzeby ograniczenia uciążliwości związanych z prowadzeniem tego typu działalności, które generują całodobowo ruch pojazdów samochodowych oraz hałas, jak również powodują konsumpcję przestrzeni publicznej, m.in. poprzez zajmowanie ogólnodostępnych miejsc parkingowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie podkreślił, że istotne wyjaśnienia znalazły się także w odpowiedzi na skargę złożonej przez organ planistyczny. Wskazano tam, że: "polityka Rady w zakresie aktualizacji planów zagospodarowania przestrzennego poprzez wyłączenia usług z zakresu turystyki z terenów, na których uprzednio je dopuszczano, z uwagi na zmieniającą się sytuację i istniejące warunki, jest realizowana konsekwentnie od ponad 3 lat, w tym również planach sporządzanych aktualnie przez Radę Gminy Kobierzyce". Dalej zaznaczono, że "poprzednio przewidywana dla tego terenu funkcja turystyczna przewidziana była w uchwale Rady Gminy Kobierzyce Nr XII/149/07 z dnia 17 sierpnia 2007 r., a więc w zupełnie innym otoczeniu gospodarczym i podejściu inwestorów do «funkcji turystycznej» niż występuje aktualnie. Przez funkcję turystyczną, zgodnie z uprzednio obowiązującym planem, należało rozumieć tereny przeznaczone pod działalność obiektów i zespołów turystycznych, hoteli, moteli, domów wycieczkowych, schronisk młodzieżowych, campingów (§ 4 pkt 11 w/w uchwały). Niewątpliwie przez okres prawie 15 lat od uchwalenia poprzedniego planu miejscowego w miejscowości Bielany Wrocławskie doszło do istotnych zmian, w tym istotnego wzrostu liczby powstałej zabudowy mieszkaniowej oraz wzrostu liczby mieszkańców. Zmianie uległo również obciążenie komunikacyjne tego obszaru. Wszystko to sprawiało, że ustalenia przewidziane uprzednio dla poszczególnych obszarów wymagały rozważenia pod względem aktualności i wpływu na całą miejscowość. Z tym też związana jest sprawa powstających na terenie Gminy Kobierzyce «hoteli pracowniczych», co od pewnego czasu wywoływało emocje mieszkańców i zgłaszane radnym i Wójtowi potrzeby zwrócenia uwagi na ograniczenie tego rodzaju funkcji w obszarach, które nie są do tego odpowiednie, czy to z uwagi na kwestie odpowiedniej infrastruktury i komunikacji, czy związane z dobrym sąsiedztwem". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy wyłączenia turystyki z możliwych usług na terenie 3P/U są przekonujące, a dokonanie takiej "korekty" przeznaczenia terenów aktywności gospodarczej było dopuszczalne. Sąd jeszcze raz w tym miejscu podkreśla, że zmiana wprowadzona w sferze zagospodarowania w obrębie terenu 3P/U, jakkolwiek niewątpliwie istotna z punktu widzenia założonych, konkretnych zamierzeń [...] sp. z o.o. (spółka wszakże zaprojektowała i ubiegała się o uzyskanie pozwolenia na budowę dla budowy hotelu), nie jest zmianą przekreślającą gospodarcze możliwości inwestycyjne w obrębie nieruchomości skarżącej. Jej działki nadal objęte są przeznaczeniem produkcyjno-usługowym, z szerokim spektrum możliwości zagospodarowania. Gdy chodzi natomiast ocenę racji przemawiąjących za wyłączeniem usług turystyki, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potrzeba ta została dostatecznie uzasadniona przez Radę. Jak zaznaczono, stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy jest instrumentem "kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy". Prowadzenie i kształtowanie tej "polityki" nie musi się wiązać z potrzebą udowadniania, że określony sposób zagospodarowania czy warunki zabudowy "muszą" być na danym obszarze zaprowadzone. Gmina powinna natomiast wykazać, że przyjęta przez nią polityka przestrzenna znajduje określone usprawiedliwienie, zwłaszcza w kontekście ewentualnych ograniczeń praw właścicieli terenów, jeżeli takie wystąpią. W realiach niniejszej sprawy nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak chciałaby skarżąca, oczekiwać od organu planistycznego niepodważalnego wykazania – przykładowo – że hotel pracowniczy jest bardziej uciążliwy dla mieszkańców od zabudowy produkcyjnej, handlowej czy gastronomicznej (takie porównania czyni skarżąca na s. 13 skargi kasacyjnej), względnie udowodnienia, że usługi turystyczne (hotele) nie są potrzebne na danym terenie z powodów lokalnych, czy nawet krajowych. Organ planistyczny, choćby w odpowiedzi na skargę, umotywował potrzeby, dla których przyjął określony kierunek w określaniu sposobu zagospodarowania terenów, w tym 3P/U. Wypowiedzi organu nie są w tym zakresie gołosłowne. Gmina przywołała fakt narastającego zjawiska presji inwestycyjnej w kierunku usług zamieszkania zbiorowego, co także stało się przedmiotem zorganizowanej w dniu 28 czerwca 2019 r. konferencji z udziałem przedstawicieli wielu organów i służb (zob. s. 66 akt sądowych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "porządkowanie" planistyczne terenów pod kątem możliwości wykorzystania pod usługi turystyczne, przez dopuszczanie takich usług w jednych obszarach, a wyłączanie w innych, zostało przez organ planistyczny przekonująco uzasadnione. Jest to racjonalna polityka, która – w każdym razie w warunkach niniejszej sprawy – mogła być zrealizowana w drodze wprowadzenia wyłączenia w planie miejscowym, zwłaszcza, że w danym przypadku wiąże się to zarazem z pozostawieniem innych możliwości inwestycyjnych danego terenu (3P/U). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił grupy zarzutów skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. , które dotyczyły nadużycia władztwa planistycznego, zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej. Drugi obszar tematyczny, którego dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej, odnosi się zarówno do zagadnień proceduralnych jak i materialnych sprawy. [...] sp. z o.o. wskazała na naruszenia grup przepisów, takich jak: a) art. 151, art. 134 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme, art. 17 pkt 12 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.s.g., b) art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 113 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 235 § 1 i § 2 K.p.c. oraz c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. Spółka twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – uznając, że zaskarżony plan narusza jej interes prawny – powinien był merytorycznie rozpoznać wszystkie podniesione przez nią zarzuty, zwłaszcza punkty 1-4 skargi. Wymienione w skardze kasacyjnej regulacje się z tym łączą. Odnoszą się do legitymacji skargowej (art. 101 ust. 1 u.s.g.), przesłanek nieważności planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), jak i dowodów (art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 113 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a.). Skarżąca uważa, iż należało badać uchwałę w oparciu o akta planistyczne i przedstawione przez nią dowody naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wnosiła na etapie skargi zastrzeżenia dotyczące regulacji planu odnoszących się do zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), kwestii uzgodnień planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p.) oraz rozpatrzenia uwag przez Radę (art. 17 pkt 12 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione powyżej zarzuty nie usprawiedliwiają uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przyznać przy tym wypada, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, w jaki sposób ustalenia planu, które naruszają art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 28 ust 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme, art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.s.g., miałyby naruszać jej interes prawny", jest rzeczywiście zbyt daleko idące, gdy chodzi o kwestię naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Nie sposób zaprzeczyć, że § 9 pkt 1 i § 13 ust. 1 pkt 1 planu, których dotyczy zarzut nr 1. skargi, odnoszą się do terenu 3P/U. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego merytoryczna ocena tego zarzutu nie doprowadzi jednak do uwzględnienia skargi. § 9 ust. 1 planu (Rozdział 2, Ustalenia dla całego obszaru objętego planem) stanowi, że powierzchnia działek nie może być mniejsza niż 1500 m2. Przepis ten co prawda odniesiono do symboli P/U, U, UP, KS, to jednak uważna analiza pozwala stwierdzić, że § 9 pkt 1 planu pozostaje mimo to przepisem o charakterze ogólnym. Nie obejmuje on bowiem tylko symboli o szczególnym przeznaczeniu, czyli dróg: KDGP, KDZ i KDL, a jego funkcją jest wprowadzenie zasady wyjściowej dla dalszych regulacji. Przepisem szczególnym jest dopiero § 13 ust. 4 pkt 1 planu, który pozwala na pewne modyfikacje – określonego w ogólnych przepisach planu – wskaźnika minimalnej powierzchni działki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma pomiędzy tymi regulacjami sprzeczności. Gdy chodzi pozostałe zagadnienia, to Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób podniesione przez nią kwestie miały istotnie wpływać na interes prawny skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrażając to stanowisko wziął rzecz jasna pod uwagę argumentację skarżącej, że istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego może dotyczyć ważności całego planu. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z takimi naruszeniami. Skarżąca nie wskazała, w jaki sposób podnoszone przez nią kwestie proceduralne istotnie wpływają na sposób określenia zagospodarowania terenów 3P/U, ani nie wykazała, dlaczego należy je oceniać jako istotne z punktu widzenia ważności całego aktu. Skądinąd w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina w odpowiedzi na skargę na stronach 10-13 obszernie i rzetelnie odniosła się do kierowanych w skardze zarzutów naruszenia procedury planistycznej (określonych w punktach 2-4 skargi) i przekonująco je odparła. Skarga kasacyjna nie dostarcza natomiast dalszych merytorycznych argumentów w tym zakresie, poza uwypukleniem potrzeby rozpoznania zarzutów skargi, jako takich. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2. na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postepowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z odpowiednio stosowanego § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).