II SA/Gl 315/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 528 (pięćset dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z [...] r. nr [...] skierowało do "A" w Z. sp. z o.o. (dalej spółka lub skarżąca) informację ustalającą wysokość opłaty za usługi wodne nr [...] w wysokości 6445 zł za pobór wód podziemnych. Opłata ta ustalona została na podstawie art. 272 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2268). We wskazanym piśmie przedstawiono zasady obliczania ustanowionej opłaty. Reklamację od powyższej informacji do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w G. wniosła Spółka. W reklamacji tej wystąpiono o ustalenie opłaty na dotychczasowym poziomie 5 837,00 zł, zgodnie z oświadczeniem Spółki z 24 stycznia 2019 r. oraz adekwatną do posiadanego pozwolenia wodnoprawnego z [...] r. Przedmiotowej informacji zarzucono naruszenie postanowień art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez ustalenie ilości zużytej wody w drodze proporcjonalnego podziału pobranej w ujęciu wody bez wskazań wodomierza. W uzasadnieniu reklamacji rozwinięto podniesione zarzuty i odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego określił wysokość opłaty za usługi wodne Spółki za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości 6445 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu decyzji przybliżono wpierw dotychczasowe czynności prawne, a następnie przedstawiono ustalenia wynikające z przeprowadzonej [...] r. kontroli. W dalszej części omówiono zasady ustalania przedmiotowej opłaty oraz przedstawiono ilości pobranej wody przez reklamującą Spółkę. Nadto zaakcentowano, że Spółka zaopatruje w wodę nie tylko ludność, ale także podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a preferencyjna stawka opłaty odnosi się wyłącznie do zaopatrzenia w wodę ludności. W uzasadnieniu tym zamieszczono mechanizm ustalania przedmiotowej opłaty, jak również przywołano unormowania prawne, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka, która reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego B. P., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono powyższej decyzji naruszenie art. 23 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z treścią art. 300 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe, rozszerzające zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne, z którego wprost wynika sposób przeznaczenia pobranej wody. Nadto wskazano na nadmierny fiskalizm organu. Dodatkowo zarzucono naruszenie postanowień art. 552 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędne jego zastosowanie w obliczu braku dokonywanych w trakcie kontroli pomiarów, jak również naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy stan faktyczny w sprawie uzasadniał jego wykorzystanie. Ponadto zarzucono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. W tym stanie wystąpiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem zastępstwa procesowego. W rozbudowanym uzasadnieniu skargi przedstawiono motywy, które w ocenie skarżącej uzasadniają uwzględnienie skargi. W szerokim zakresie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). W myśl art. 268 ust.1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, za pobór wód podziemnych uiszcza się opłaty. Zgodnie z art. 272 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³, natomiast zgodnie z art. 272 ust. 2 przywoływanej ustawy wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, ustała się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w metrach sześciennych. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy określając wysokość opłaty zmiennej organ prawidłowo ustalił ilość zużytej wody w drodze proporcjonalnego podziału pobranej w ujęciu wody bez wskazań wodomierza na pobraną w celu zbiorowego zaopatrzenia gospodarstw domowych i podmiotów gospodarczych i publicznych. Wskazane rozróżnienie dla organu podejmującego kontrolowane rozstrzygnięcie ma znaczenie z tego powodu, że stawka przedmiotowej opłaty dla podmiotów gospodarczych i publicznych jest wyższa od tej, która obowiązuje w przypadku dostarczania wody dla gospodarstw domowych. Ustalając wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w polu widzenia należy mieć również pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącej Spółce decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z [...] r. Z pozwolenia tego wynika, że celem zamierzonego korzystania z wód jest pobór wód podziemnych dla potrzeb realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę. Tak sformułowane pozwolenie w sposób jednoznaczny wyznacza zakres aktywności skarżącej Spółki i winno stanowić podstawę dla ustalania opłat z tytułu wykonywania tego rodzaju działalności. W przypadku stwierdzenia wykonywania innych rodzajów aktywności uprawnione organy obowiązane są do podjęcia stosownych działań zmierzających do eliminacji występowania takiego zjawiska. Zdaniem organu, skarżąca Spółka w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Okoliczność ta uzasadnia zróżnicowanie wysokości opłaty, przy czym ilość wody zaliczonej do odpowiedniego sposobu zbiorowego zaopatrzenia w wodę ustalono metodą proporcjonalną, wykorzystując wyniki kontroli przeprowadzonej [...] r. Powyższe stanowisko uzasadniono między innymi tym, że wskazane powyżej rozporządzenie wymaga przedstawienia pobranej wody według celu jej przeznaczenia, a więc według odbiorcy finalnego. Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Należy w tym miejscu podkreślić, iż powołany przez organ przepis § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a wyżej przywołanego rozporządzenia nie wskazuje odbiorców finalnych, lecz posługuje się wyłącznie konkretnymi celami poboru wód, którymi w tym przypadku są: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Jeśli zatem w powołanym przepisie rozporządzenia prawodawca nie posłużył się wprost kryterium podmiotowym, to brak podstaw do tego, aby kierując się wyłącznie tym, komu strona skarżąca dostarczała wodę, opłatę zmienną ustalać w oparciu o stawki jednostkowe z tego przepisu. W związku z powyższym to cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu powinien wybrać organ przy wyliczaniu wysokości opłaty. Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego uzasadniający uwzględnienie wniesionej skargi, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy stwierdzić, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji odwołano się do postanowień art. 23 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z treścią art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przyjęta przez organ administracji proporcjonalna metoda ustalania wysokości opłaty zmiennej, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa ma swoje umocowanie prawne, albowiem faktycznie w przepisie tym mowa jest, że wskazany katalog form ma charakter wyliczenia przykładowego. Stanowisko takie znajduje również umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1371/17 Lex 2760322). Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej, jak również zaskarżona decyzja opracowane zostały na podstawie informacji zgromadzonych w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] r. Informacje zamieszczone w tym protokole sprawiają wrażenie kompletnych i wystarczających dla podjęcia stosownych rozstrzygnięć, jednakże bliższa ich analiza pozwala stwierdzić, że informacje zamieszczone w tym protokole są pobieżne i nie odnoszą się do całości funkcjonowania kontrolowanego podmiotu. Przykładem takiego ujęcia są informacje zamieszczone w pkt. III tego protokołu, w którym wskazano wyłącznie trzy podmioty, bez uwzględnienia bliższych danych pozwalających dokonać weryfikacji poczynionych ustaleń. W świetle powyższego przyjęta metoda proporcjonalna jest zawieszona w próżni, albowiem z dostępnych materiałów nie można w sposób wiarygodny dokonać sprawdzenia prawidłowości podejmowanych działań. W konsekwencji organ administracji dopuścił się naruszenia wymienionych powyżej przepisów, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracjami, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ wynik sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ administracji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające podniesione tu wątpliwości, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. mr