II OSK 417/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1637/22 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 czerwca 2022 r., nr DOiR-I-6251-24/2022/AK w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1637/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę obywatela [...] R. D. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z 30 czerwca 2022 r., nr DOiR-I-6251-24/2022/AK. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 10 lutego 2022 r., nr WSC-I.6121.2.1315.2019 którą odmówiono uznania skarżącego za obywatela polskiego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. D. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 465, dalej: "ustawa o obywatelstwie polskim") poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy okoliczności niniejszej sprawy nie przemawiają za stwierdzeniem jakoby zachowania skarżącego przemawiały za przyjęciem, iż uznanie go za obywatela polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; ponadto: 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie i uchylenie decyzji Ministra; 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi pomimo tego, że: - organ nie dokonał wszechstronnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie, iż wobec skarżącego w dniu 23 czerwca 2016 r. w sprawie 2 Ds.1606.15 wydany został wyrok warunkowo umarzający postępowania karne, co stanowi o tym, iż w świetle prawa karnego skarżący pozostaje osobą niekaraną i nie został on skazany za czyn z art. 177 par. 1 k.k., zaś sama Prokuratura Rejonowa w piśmie z 9 stycznia 2020 r. stwierdziła, że nie widzi podstaw do stwierdzenia jakoby fakt uznania skarżącego za obywatela polskiego mógł stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego; - organ nie dokonał wszechstronnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie, iż wobec skarżącego w dniu 6 września 2006 r. w sprawie 2 Ds.1726/06/IV wydany został wyrok warunkowo umarzający postępowania karne, co stanowi o tym, iż w świetle prawa karnego skarżący pozostaje osobą niekaraną i nie został on skazany za czyn z art. 178a par. 1 k.k.; - organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, polegającej na arbitralnym przyjęciu, że sam fakt pojawiania się nazwiska skarżącego w sprawach z zakresu prawa karnego przesądza o konieczności odmowy uznania go za obywatela polskiego z uwagi na to, iż jego zachowanie stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; - organ nie dokonał wszechstronnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, polegającej na pominięciu faktu, iż w sprawie o sygn. akt: RKS 41/2018 skarżący dobrowolnie poddał się odpowiedzialności i uiścił karę grzywny wraz z kosztami postępowania co z całą pewnością świadczy o tym, iż skarżący popełnił wskazany występek co najwyżej nieumyślnie, czego żałował, a jednocześnie wykazał się pozytywną i otwartą postawą; - organ nie nadal właściwego znaczenia okolicznościom, iż skarżący od 30 lat mieszka w Polsce, jego małżonka oraz syn są obywatelami polskimi, posługuje się Kartą Polaka oraz mową polską na poziomie B1. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, orzekające w sprawie organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, której istota koncentruje się wokół zagadnienia, czy nabycie przez skarżącego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżący nie wykazał również, aby organy te oddaliły wnioski dowodowe zgłoszone przez niego w toku postępowania administracyjnego. Po drugie, kwestii dotyczących zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie można utożsamiać z zagadnieniem błędu w subsumpcji, czyli z wadliwym uznaniem, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Zagadnienie to dotyczy bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego wadliwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 in fine p.p.s.a.), który to zarzut podlega kontroli w świetle stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a nie stanu faktycznego, jaki zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien być ustalony (por. np. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2523/22, CBOSA). Rozróżnienie to uchodzi uwadze skarżącego kasacyjnie, albowiem omawiając w skardze kasacyjnej poszczególne okoliczności lub dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie kwestionuje ich wiarygodności (zresztą w zasadniczej części chodzi tu o dokumenty urzędowe, w tym prawomocne orzeczenia sądowe), ale w istocie polemizuje z ocenami prawnomaterialnymi poczynionymi przez organy i Sąd I instancji w oparciu o te okoliczności i dokumenty. Dotyczy to również przywołanego w skardze kasacyjnej pisma Prokuratury Rejonowej w Piasecznie z 9 stycznia 2020 r. (k. 72 akt administracyjnych), w którego końcowej części stwierdza się, że w toku postępowania karnego prowadzonego wobec skarżącego nie ujawniono dokumentów wskazujących na to, że nabycie przez skarżącego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy nie pominęły informacji wynikających z tego pisma, ale dokonały, w ramach swych kompetencji, samodzielnej, opartej na całokształcie zebranego materiału dowodowego, oceny prawnomaterialnej dotyczącej wystąpienia przesłanek z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. 3.5. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim przypomnieć należy, że zawarte w tym przepisy pojęcia, w tym "zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", mają charakter typowych zwrotów niedookreślonych związanych z potrzebą ochrony interesu publicznego. Konieczność ochrony interesu publicznego, w tym w kontekście ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, wynika również z wielu postanowień Konstytucji RP (zob. np. art. 1, art. 5, art. 31 ust. 3). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu (por. np. wyrok NSA z 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1084/18, CBOSA). Zwroty te pozostawiają organom administracji, a także sądowi administracyjnemu, naturalny luz decyzyjny (por. np. J. Chlebny, Ochrona interesu publicznego a prawo cudzoziemca do pobytu w Polsce, EPS 2007, nr 10, s. 18). Ogólnie można przyjąć, że pojęcie porządku publicznego jest szersze niż pojęcie porządku prawnego, obejmuje bowiem stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowany normami prawnymi i pozaprawnymi, których przestrzeganie umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej, w określonym miejscu i czasie (por. np. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2765/17, CBOSA). W tym kontekście należy przyjąć, że zagrożeniem dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w rozumieniu art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim mogą być m. in. wszelkie postawy cudzoziemca i jego sposoby zachowania, które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. Dla oceny, czy dany cudzoziemiec może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego istotne znaczenie ma również to, czy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę sankcji administracyjnej (np. zobowiązania go do powrotu lub pozbawienia tytułu pobytowego), czy też chodzi, tak jak w niniejszej sprawie, o przyznanie stronie uprawnienia. W przypadku sprawy dotyczącej przyznania stronie uprawnienia, wspomniany wyżej luz decyzyjny jest dalej idący, niż ma to miejsce w odniesieniu do zastosowania wobec cudzoziemca sankcji administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2217/21, CBOSA). W szczególności, w świetle zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), poziom zagrożenia, jakie stwarza cudzoziemiec dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, uzasadniający odmowę udzielenia uprawnienia, może być niższy, niż w przypadku spraw dotyczących zastosowanie wobec takiego cudzoziemca sankcji administracyjnej. Dodatkowo trzeba zauważyć, że o ile w przypadku zezwoleń pobytowych ustawodawca przewidział możliwość ich uchylenia lub cofnięcia, jeżeli cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (zob. np. art. 199 ust. 1 pkt 1, art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), o tyle takiej możliwości nie ma w stosunku do cudzoziemca, który nabył obywatelstwo polskie. Obywatelstwo to szczególna więź prawna osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługujących obywatelom. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje również trwałość obywatelstwa. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Oznacza to, że decyzja o uznaniu za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki. W stosunku do takiej decyzji mogą mieć zastosowanie wyłącznie tryby nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. ze względu na jej poważną wadliwość procesową lub materialnoprawną. Ze względu na konstytucyjną trwałość obywatelstwa polskiego nie jest natomiast możliwe uchylenie decyzji z powodu powstałego po wydaniu decyzji zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. Należy w związku z tym stwierdzić, że ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2020 r., II OSK 933/20, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że na gruncie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim ocena braku istnienia zagrożenia dla porządku publicznego ze strony cudzoziemca wymaga zachowania szczególnej ostrożności. W szczególności, niewystępowanie tego zagrożenia w realiach danej sprawy nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości. Przyznanie obywatelstwa polskiego stanowi bowiem szczególne uprawnienie, które wymaga konsekwentnie spełnienia szczególnie wysokich wymogów przez osobę ubiegającą się o to prawo (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 24/18, CBOSA). Przenosząc te oceny prawne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący popełnił kilka czynów zabronionych przez prawo karne, godzących w różne wartości. Chodzi tu w szczególności o przywłaszczenie mienia, prowadzenie pojazdu mechanicznego pod wpływem alkoholu, spowodowanie poważnych uszkodzeń ciała u pieszego prawidłowo przechodzącego na pasach na skutek przejechania na czerwonym świetle, czy też uszczuplenie należności skarbowych. Ostatnie z postępowań w tych sprawach zostało zakończone w 2018 r. Wszystkie te okoliczności oceniane łącznie pozwalają na przyjęcie, że orzekające w sprawie organy nie przekroczyły granic dyskrecjonalnej władzy uznając, że skarżący stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w stopniu uzasadniającym odmowę przyznania mu szczególnego uprawnienia, jakim jest uznanie za obywatela polskiego. 3.6. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia okoliczności związane z prowadzeniem przez skarżącego życia rodzinnego na terenie Polski. W szczególności, odmowa uznania za obywatela polskiego nie skutkuje pozbawieniem skarżącego dotychczasowego tytułu pobytowego na terytorium Polski, jakim jest pozwolenie na pobyt stały wydane 14 stycznia 2015 r. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.