III SA/Lu 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Strzelec, , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. na postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 29 września 2021 r. o odmowie uzupełnienia decyzji nr [...] wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w L. w dniu 7 września 2021 r. - dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny wypracowane podczas służby w Komendzie Powiatowej Policji w L. w latach 2006-2017) - Komendant Policji stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia 4 listopada 2021 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia Komendant Policji wyjaśnił m.in., że: - w dniu 7 września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w L. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu podinsp. w st. spoczynku Z. K. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny), o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w ilości 106 godzin ponadnormatywnego czasu służby, wypracowanych w latach 2006-2017; - decyzja ta została doręczona stronie w dniu 13 września 2021 r.; - w dniu 16 września 2021 r. Z. K. złożył wniosek o uzupełnienie ww. decyzji nr [...]; - w dniu 29 września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w L. wydał postanowienie nr [...] o odmowie uzupełnienia decyzji nr [...]; - postanowienie doręczono stronie w dniu 4 października 2021 r.; - w dniu 13 października 2021 r. do Komendanta Policji (data nadania w dniu 7 października 2021 r.) wpłynęło zażalenie Z. K. na postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 29 września 2021 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji; - zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. prawo zażalenia na postanowienie przysługuje stronie tylko w sytuacji, gdy tak stanowi kodeks; - postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.); - Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 111 k.p.a., środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie. W skardze na powyższe postanowienie Z. K. zarzucił naruszenie art. 128 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez nieustalenie treści pisma z dnia 7 października 2021r. i uznaniu go jako samoistne zażalenie na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, a nie, zgodnie z intencją skarżącego, jako odwołanie od decyzji wniesione prawidłowo w terminie określonym w art. 111 § 2 k.p.a. Konsekwencją tego było wydanie w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, które należy ocenić, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Skontrolowane postanowienie nie spełnia kryterium legalności (zgodności z przepisami prawa). Wyjaśnienia wymaga, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a/), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b/) bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c/). Zaskarżone postanowienie stwierdzające w trybie art 134 w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji administracyjnej Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 7 września 2021 r. o przyznaniu skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, jest rozstrzygnięciem wadliwym, wydanym przedwcześnie bez uprzedniego należytego zbadania przez organ kwestii, czy rzeczywiście intencją strony było wniesienie zażalenia, czy też odwołania o tejże decyzji. Z realiów rozpoznawanej sprawy wynika wprost, że skarżącego prawidłowo pouczono o tym, że na postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 29 września 2021r. o odmowie uzupełnienia decyzji dotyczącej przyznania ekwiwalentu pieniężnego, nie przysługuje zażalenie. Już to, że skarżący zatytułował swoje podanie z dnia 7 października 2021 r. jako zażalenie, powinno budzić wątpliwości organu, co do rzeczywistej woli strony w zakresie złożenia niedopuszczalnego zażalenia. Umknęło to uwadze organu, który pobieżnie i bez dogłębnej analizy treści podania, bez przytoczenia argumentacji podniesionej przez skarżącego przyjął, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji wydanej w trybie art. 111 k.p.a., że środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postepowaniu odwoławczym, oraz że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Co do zasady stanowisko prezentowane przez organ jest uzasadnione, skoro na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.) i postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Skarżący podniósł w skardze – nawiązując do poglądów wyrażanych w judykaturze i doktrynie – że wniesienie przez stronę postępowania w terminie otwartym na złożenie środka zaskarżenia od decyzji nieostatecznej pisma procesowego, w którym wyrażone zostaje w jakikolwiek sposób niezadowolenie z działań organu, powinno skutkować potraktowaniem pisma jako odwołanie, ewentualnie podjęciem przez organ działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego i decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania. Uwadze organu umknęło, że w zażaleniu skarżący powołuje się na "znak sprawy [...]" (k.[...] akt adm. Tom [...]). Z akt rozpoznawanej sprawy, w tym z notatki urzędowej z dnia 20 sierpnia 2021 r. oraz pisma I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 20 sierpnia 2021 r. zaadresowanego do skarżącego (k.[...] i [...] akt adm. Tom [...]), wynikało, że prowadzone postępowanie administracyjne objęte numerem [...] dotyczy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny). W treści zażalenia skarżący stwierdził, że pominięto zarówno kwestię rozliczenia wszystkich nadgodzin z przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K [...], jak i nie uwzględniono wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. uchylającym obie decyzje (k. [...] akt adm. Tom [...]), oraz że chodziło mu o niezgodność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem (k.[...]).. Powyższe oznacza, że skarżący w istocie kwestionuje wydaną przez organ decyzję w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego, o czym może świadczyć sposób zredagowania zażalenia i użytych w nim sformułowań. Według art. [...]8 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r. sygn. II OSK 2251/18 wyjaśniono, że instytucja odwołania, uregulowana na gruncie art. 128 k.p.a., jest względnie niesformalizowana co do formy i treści, w związku z tym za wystarczające jest uważane złożenie przez odwołującego się w terminie pisma do właściwego organu, z którego wynika, że skarżący jest niezadowolony z treści decyzji administracyjnej. Ten wyraz względnego niesformalizowania sporządzenia odwołania ma służyć ochronie interesów prawnych podmiotu odwołującego się, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie ma przymusu korzystania z pełnomocników zawodowych, profesjonalnych. Nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania. Skoro postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego, decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 września 2021 r. sygn. II SA/Lu 306/21). Wniesienie pisma procesowego przez stronę w terminie na złożenie odwołania wymaga od organu podjęcia czynności wyjaśniających w kierunku ustalenia, czy stronie chodzi o uruchomienie dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. Nie można w takiej sytuacji dokonywać niekorzystnej dla strony wykładni jej oświadczeń woli lub pozostawiać pisma bez dalszego biegu bez uzyskania stosownych wyjaśnień (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/Bk 856/19). W orzecznictwie sygnalizuje się wyraźnie o obowiązku organu ustalenia rzeczywistej treści żądania. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 336/19, stwierdzono mianowicie, że obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącego. Jeżeli występują wątpliwości co do treści żądania strony, to organ winien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru osoby wnoszącej podanie. Samodzielne doprecyzowanie przez organ treści pisma strony może prowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby składającej pismo. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ. W tych okolicznościach wniesienie pisma procesowego (przedmiotowego zażalenia) w terminie do złożenia odwołania, uprawniało organ do wystąpienia do skarżącego o doprecyzowania przez niego treści żądania zawartego w podaniu z dnia 7 października 2021 r. Prawidłowości stanowiska organu nie mogło potwierdzać stwierdzenie (zamieszczone w odpowiedzi na skargę), że strona zaskarżyła postanowienie nr [...] z dnia 29 września 2021 r. i jednocześnie wyjaśniła, że wniosła już odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 7 września 2021 r. W tym stanie rzeczy o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższych uwag Sądu. Ubocznie należy wskazać, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.