II OSK 2159/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 325/23 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 24 marca 2023 r., nr SKO.433/20/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 325/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku", "Sąd wojewódzki", Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej: "Kolegium", "SKO") z 24 marca 2023 r., nr SKO.433/20/2023 – uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów sądowych. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 16 grudnia 2022 r. M. K. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym część działki nr [...] (po podziale działka nr [...]), obręb [...], gmina [...]. Wójt Gminy Łomża (dalej: "Wójt", "organ I instancji") decyzją z 8 lutego 2023 r., nr WGP.6730.340.2022.AS ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – wskazując, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, co wynika m.in. z analizy sporządzonej na podstawie art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie wyjaśniło, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomości nastąpiła zmiana numeru działki objętej wnioskiem z działki nr [...] na działkę nr [...]. Teren objęty wnioskiem nie uległ zmianie, nadal pozostaje ta sama powierzchnia, zmianie nie uległo również planowane zamierzenie. Dalej, SKO uznało, że mimo iż wniosek, decyzja środowiskowa oraz przeprowadzone uzgodnienia dotyczyły działki nr [...], to nadal pozostają one aktualne. Następnie Kolegium podniosło, że teren inwestycji jest aktualnie niezabudowany, położony w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Ponadto na części działki [...] (obecnie działka [...]) powstaje budynek mieszkalny jednorodzinny, który jest w stanie deweloperskim. Teren objęty wnioskiem graniczy z pasem drogowym drogi gminnej ul. [...]. SKO zaakceptowało stanowisko organu I instancji uznając, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 15 m od linii rozgraniczającej drogi, zgodnie z istniejącymi budynkami po przeciwnej stronie ul. [...] oraz budynkiem na przedmiotowej nieruchomości poza terenem inwestycji, jest prawidłowe. Kolegium podzieliło też rozstrzygnięcie Wójta w części dotyczącej wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 21% (wartość wyższa od średniego wskaźnika zabudowy na analizowanym terenie tj. 7,1 %). Zdaniem Kolegium, w przedmiotowym postępowaniu istotne było ustalenie średniej powierzchni zabudowy budynków istniejących na działkach sąsiednich (ok. 225 m²) i uznanie, że skoro pojedynczy projektowany budynek nie będzie przekraczał tej powierzchni, to realizacja przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego. SKO wskazało także, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić min. 40% każdej z projektowanych działek budowalnych. Podniesiono, że w terenie analizowanym średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych wynosi 19,7 m, a skoro szerokość frontowa planowanych budynków wynosi 9,6-14,4 m, to dopuszczenie wnioskowanej szerokości jest możliwe. Ponadto wyjaśniono, że wysokości budynków mieszkalnych są zróżnicowane i zależą od liczby kondygnacji i wysokości dachu, a zatem planowane przez inwestora budynki swoją architekturą będą nawiązywać do zabudowy już istniejącej. Podsumowując SKO stwierdziło, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. WSA w Białymstoku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem wniosku inwestora było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki o nr [...]. Tymczasem w decyzji Wójta i zaskarżonej decyzji, warunki zabudowy zostały ustalone dla terenu obejmującego działkę nr [...]. W ocenie Sądu wojewódzkiego rozbieżność, jaka powstała w tym zakresie pomiędzy wnioskiem inwestora, analizą sporządzoną na potrzeby prowadzonego postępowania, a treścią wydanych decyzji, skutkuje wadliwością wydanych rozstrzygnięć. Organ uznając bowiem zasadność wniosku inwestora, nie może ustalić granic tej zabudowy w sposób odmienny od wnioskowanego. Podniesiono, że w aktach administracyjnych nie ma decyzji o dokonanym podziale działki o nr [...] na działki o nr [...] i [...] oraz modyfikacji wniosku inwestora w tym zakresie. WSA w Białymstoku stwierdził, że skoro organ związany był wnioskiem inwestora, a w nim jako teren inwestycji została wskazana część działki nr [...], to ustalenie warunków zabudowy dla działki o nr [...], w sposób oczywisty narusza art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji jako potencjalnie sporne i wymagające wnikliwszej weryfikacji, okazały się uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U., nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: "rozporządzenie" kwestie dotyczące: ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy (§ 5) oraz linii zabudowy (§ 4). Podniesiono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie 7,1%, a wartości powyższego wskaźnika na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego wahają się od ok. 2,7 % do ok. 12,9% (planowana intensywność zabudowy na wnioskowanym terenie wynosi ok. 21%). W ocenie Sądu wojewódzkiego ustalony wskaźnik jest zbyt wysoki, przekracza bowiem ewidentnie średnią z badanego obszaru. Pokreślono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy badany jest w stosunku do powierzchni działki, zatem zastosowanie innych metod wyliczenia wskaźnika zabudowy stanowi oczywiste naruszenie tej regulacji. Dalej zaznaczono, że dla wadliwości ustalonego wskaźnika ma też fakt, że na terenie inwestycji wskazanym we wniosku jako część działki o nr [...] znajdował się budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 169,79 m², którego powierzchnia, pomimo jednoznacznej informacji o tym fakcie w samym wniosku inwestora, nie została uwzględniona przy określaniu wskaźnika zabudowy terenu. Tymczasem skoro na moment sporządzania analizy i określania omawianego wskaźnika, brak było geodezyjnego wyodrębnienia z działki nr [...] fragmentu o powierzchni 10730 m², to organ winien uwzględnić istniejącą na tym terenie zabudowę. Zaznaczono również, że w analizie można uwzględnić wyłącznie te obiekty, które zostały legalnie wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, a nie obiekty, w stosunku do których wydano jedynie decyzję ustalającą warunki zabudowy. Następnie, WSA w Białymstoku wyjaśnił, że wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej uzasadniają, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla inwestycji w odległości 15 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej ul. [...], w związku z brakiem wyraźnie wykształconej linii zabudowy, a w konsekwencji brakiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, mogła być wyznaczona zgodnie z linią zabudowy budynków istniejących po przeciwnej stronie ul. [...], tj. na działkach o nr [...] i [...]. Wyznaczając linię zabudowy w tej odległości organ zasadnie też przyjął, iż wyznaczenie jej jako kontynuacji od budynku zlokalizowanego na działce o nr [...], tj. w odległości 66 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej mogłoby w znacznym stopniu ograniczyć możliwość racjonalnego zagospodarowania działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię: a) art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana numeru działki objętej wnioskiem bez zmiany terenu objętego wnioskiem, powstała w wyniku podziału powoduje, iż zmianie uległ wniosek inwestora; przy czym wniosek o wydanie warunków zabudowy powinien zawierać między innymi: mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, a także określenie granic terenu objętego wnioskiem; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wskaźnik zabudowy odnosić powinien się wyłącznie do obiektów legalnie wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, a nie obiektów w stosunku do których wydano jedynie decyzję ustalającą warunki zabudowy lub budowa została rozpoczęta i trwa. W analizie nie można pominąć rozpoczętej i zaawansowanej budowy, prowadzonej w obszarze analizowanym; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7 i 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że dokumenty w tym analiza, na których oparta została decyzja są nieaktualne, ponieważ zmienił się tylko numer działki; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium w związku ze wskazaną przez Sąd koniecznością przeprowadzenia w zasadzie całego postępowania od początku; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a poprzez nieuwzględnienie, że organ administracji ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, dokonania ustaleń na postawie całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do przeprowadzenie ponownie postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że jeden z zarzutów naruszenia przepisów procesowych łączy się bezpośrednio z powołanymi w podstawach kasacyjnych zarzutami naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji niezasadne uwzględnienie skargi (zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.), co przesądziło o konieczności przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, począwszy od ustalenia granic terenu objętego wnioskiem. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, gdyż zasadnie Sąd wojewódzki dopatrzył się naruszenia w/w przepisów u.p.z.p., co prawidłowo skutkowało uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu z kolei do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przypomnieć należy, że art. 52 ust. 2 u.p.z.p., który w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) określa, jakie obligatoryjne elementy powinien zawierać wniosek. Mianowicie m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem. Z uwagi na wnioskowy charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w razie zmiany istotnych elementów wniosku, wnioskodawca obowiązany jest złożyć modyfikację żądania w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym ww. przepisie. Wymienione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. elementy treściowe wniosku wymagają w takiej sytuacji korekty, zmiany lub sprecyzowania. W realiach niniejszej sprawy z akt administracyjnych wynika, że wniosek inwestora z 16 grudnia 2022 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na terenie obejmującym część działki nr [...]. Taki zakres wniosku stał się przedmiotem wykonanej na potrzeby niniejszego postępowania analizy dotyczącej ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji środowiskowej oraz przeprowadzonych uzgodnień. Natomiast rozstrzygnięcie Wójta Gminy Łomża wskazuje jako teren realizacji inwestycji działkę nr ew. [...]. Brak w tym zakresie modyfikacji wniosku lub dokumentów potwierdzających podział działki opisanej jako teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast brzmienie art. 54 pkt 3 u.p.z.p. wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy (tak jak decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego) powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie. Linie te wyznaczają teren objęty wnioskiem (art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p.). Teren ten musi być zgodny z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ustalonymi w decyzji. Tutaj, jak słusznie stwierdził WSA w Białymstoku, wystąpiły wątpliwości co do zidentyfikowania terenu inwestycji, które wymagają wyjaśnienia. Jako nieuzasadnione należało ocenić także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów procesowych zastosowanych przez Sąd I instancji, powiązanych z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego. Otóż zasadnie Sąd wojewódzki uchylił zaskarżone decyzje, kierując się właśnie owymi zasadami: praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasadą zaufania do władzy publicznej. Łączne odczytanie i zastosowanie tych zasad prowadzi do wniosku, że w sytuacji stwierdzonych uchybień przepisom u.p.z.p. oraz rozporządzenia, wręcz konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, począwszy od bezspornego ustalenia terenu objętego wnioskiem, a następnie przeprowadzenie analizy zgodnie z przepisami rozporządzenia. Jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że okoliczność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] nie mogła stanowić podstawy do wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, bowiem punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa po pierwsze legalna, tzn. zaaprobowana poprzez akty organów państwa podjęte w stosownej procedurze (wyroki NSA: z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19, z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1921/17, z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1163/21), a przede wszystkim zabudowa już istniejąca w terenie. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało w ten sposób skonstruowane przez ustawodawcę, że organy mają obowiązek sporządzenia charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim dla działki inwestycyjnej, w granicach tzw. obszaru analizowanego, w celu ustalenia czy zachodzi kontynuacja funkcji nowej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis wyraźnie odwołuje się do działki sąsiedniej zabudowanej, nie zaś działki, która w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy może być w przyszłości zabudowana (vide wyroki NSA: z 30 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 204/23, z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2767/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1237/20, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1165/22). Równie istotne jest błędne zastosowanie przez organy § 5 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Powyższe wskazuje na rozumienie wskaźnika wielkości zabudowy jako stosunku powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (terenu inwestycyjnego). W realiach niniejszej sprawy, w przeprowadzonej analizie urbanistycznej ustalono, że wskaźnik powierzchni zabudowy nie powinien przekraczać 21% (karta 54 akt administracyjnych). Wskaźnik na takim poziomie odbiega w sposób znaczny od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym kształtującego się na poziomie 7,1% i prawidłowo ustalonego jako proporcja powierzchni zabudowy do powierzchni działki (tabela w analizie). Zasadą jest ustalenie tego wskaźnika na poziomie średnim dla obszaru analizowanego (ust. 1), a odstępstwem inne kryteria (ust. 2). Przy czym odstępstwo nie może cechować się dowolnością, gdyż w każdym wypadku kluczowym kryterium jest zachowanie ładu przestrzennego. Uzasadniając tymczasem przyjęcie wartości daleko wyższej od średniej odniesiono się do średniej powierzchni zabudowy budynków istniejących na działkach sąsiednich (tj. 225 m²) - następnie stwierdzono, że powierzchnia projektowanych budynków mieszkalnych wyniesie 100 - 150 m², zatem realizacja przedmiotowej inwestycji nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego. Powyższa metodyka ustalania wskaźnika nowej zabudowy pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem § 5 rozporządzenia i jako taka jest nieprawidłowa. Ponownie trzeba przypomnieć, że § 5 ust. 1 rozporządzenia określa wprost, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy badany jest w stosunku do powierzchni działki, zatem zastosowanie innych metod wyliczenia wskaźnika zabudowy stanowi oczywiste naruszenie tej regulacji, co może z kolei skutkować naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Następstwem bowiem błędnej wykładni przepisów byłoby zintensyfikowanie zabudowy w obszarze, gdzie ta zabudowa pozostaje w oddaleniu od siebie. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 tego przepisu obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Wyniki przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizie urbanistycznej wskazują, że nie jest możliwe zastosowanie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Natomiast najbardziej korzystną z perspektywy inwestora będzie linia ustalona w odległości min. 15 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej ul. [...], wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.