III SAB/Kr 75/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi U. K. na bezczynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 stycznia 2023 r. I. zobowiązuje Starostę Krakowskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Starosta Krakowski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Krakowskiego na rzecz skarżącej U. K. 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 20 września 2023 r. U. K. (dalej: "skarżąca") zarzuciła Staroście Krakowskiemu bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 stycznia 2023 r. o wszczęcie postępowania. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 13 stycznia 2023 r. złożyła w Starostwie Powiatowym Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru Nieruchomości wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z powodu naruszenia art. 9, art. 10, art. 127 k.p.a., które doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności, poprzez zmianę przebiegu granicy działki skarżącej nr [...] a działką [...]. W odpowiedzi na skargę Starosta Krakowski wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne z udziałem skarżącej, które mogłoby być przedmiotem skargi na bezczynność, a w rezultacie skarga powinna być odrzucona. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Starosta Krakowski wskazał, że na pismo skarżącej z dnia 13 stycznia 2023 r. udzielił wyczerpującej odpowiedzi. Pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Wskazała, że organ pozostaje w bezczynności w kwestii naruszenia prawa własności skarżącej, wadliwy operat naruszył granice nieruchomości skarżącej, a następnie został ukryty i przyjęty do zasobów. Działania zostały wykonane w sposób niezgodny z prawem. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2023 r. skarżąca zwróciła się do Starostwa Powiatu Krakowskiego Wydział Geodezji i Kartografii o wszczęcie postepowania z powodu złamania prawa – art. 9, art. 10, art. 127 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia własności skarżącej poprzez zmianę przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącej a działką podzieloną [...]. Czynności zmiany granic zostały ujawnione w operacie [...] złożonym do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 5 grudnia 2014 r., decyzja stała się ostateczna 10 lutego 2015 r., a została ujawniona w dniu 25 marca 2015 r. Skarżąca podniosła, że z powodu zmiany naruszono własność skarżącej od 1 do 2 metrów, zmieniono przebieg granicy między drogą publiczną a działką sąsiednią [...]. Skarżąca podniosła, że niezasadnym jest wymaganie od skarżącej rozgraniczenia nieruchomości, ponieważ to działka [...] ma z czterech stron linie graniczne nieuregulowane. Skarżąca wniosła o wyjaśnienie, dlaczego operat [...] nie został wycofany z ewidencji. Pismem z dnia 15 lutego 2023 r. Starosta Krakowski wskazał, że poruszone przez skarżącą kwestie były już wyjaśniane przez organ w pismach z dnia 24 listopada 2022 r. i 29 grudnia 2022 r. Organ wyjaśnił, że podstawę przyjęcia operatu do zasobu stanowi pozytywny wynik weryfikacji, jednakże o wyniku weryfikacji nie są zawiadamiani właściciele nieruchomości, przepisy nie przewidują także instytucji odwołania od wyniku oceny prac geodezyjnych. Organ zwrócił uwagę, że w oparciu o operat [...] została wydana decyzja o aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie. Jednakże żądanie skarżącej, aby na tej podstawie wycofać operat [...] jest bezpodstawne. Organ zwrócił również uwagę, że informacje zawarte w dziale I-O księgi wieczystej podlegają aktualizacji na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. W dniu 19 września 2023 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponaglenie. Wskazała, że wnosi o wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego danych z operatu [...], który powstał z naruszeniem prawa własności skarżącej, został ukryty w Starostwie, na jego podstawie dokonano wpisu do księgi wieczystej, nie ustalając granic działki. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Starosta Krakowski dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania. Postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru geodezyjnego i Kartograficznego odmówił wszczęcia postępowania w związku z ponagleniem skarżącej. Organ wskazał, że stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie ponaglenia, ponieważ merytoryczne rozpoznanie ponaglenia byłoby możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. Jeżeli zatem postępowanie administracyjne się nie toczy nie może być mowy o bezczynności organu, a w konsekwencji nie istnieje postępowanie, w którym można złożyć ponaglenie, a to z kolei przesądza o konieczności odmowy wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że przepisy prawa nie przewidują postępowania z udziałem właścicieli o przyjęcie prac zgłoszonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przepisy prawa nie przewidują również rozstrzygnięcia w postaci wycofania dokumentu z zasobu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżąca pismem z dnia 13 stycznia 2023 r. zwróciła się do Starosty Krakowskiego o wszczęcie postępowania z powodu naruszenia przepisów k.p.a., którego konsekwencją było wadliwe określenie granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. W ponagleniu skarżąca domagała się wszczęcia postępowania w sprawie wycofania operatu z państwowego zasobu geodezyjnego. Z przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., zwanej dalej: "p.p.s.a.") wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, CBOSA). Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga uprzedniego ustalenia, że istnieje określony przepis prawa, który w konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Na wstępie należy wskazać, że nie zaistniały przeszkody formalne orzekania przez Sąd w przedmiocie bezczynności Starosty Krakowskiego – skarżąca poprzedziła skargę ponagleniem skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd zważył, że zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania, zaś organ tego nie czyni (por. wyrok WSA w Łodzi z 31.07.2018 r., III SAB/Łd 23/17, CBOSA). W ocenie Sądu organ powinien w pierwszej kolejności ustalić rzeczywistą treść wniosku skarżącej, ponieważ skarżąca we wniosku z dnia 13 stycznia 2023 r. wskazywała, że domaga się wszczęcia postępowania z uwagi na naruszenie przepisów k.p.a., a w konsekwencji wadliwe wyznaczenie granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. W ponagleniu z kolei, skarżąca domagała się wszczęcia postępowania w sprawie wycofania operatu geodezyjnego z państwowego zasobu geodezyjnego. W ocenie Starosty Krakowskiego organ wyczerpująco odpowiedział na wniosek skarżącej z dnia 13 stycznia 2023 r., zwracając uwagę na jego niezasadność. Zdaniem Starosty Krakowskiego, w takiej sytuacji jest zwolniony z dalszych kroków związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącej. W ocenie Sądu udzielenie odpowiedzi wyjaśniającej, że w ocenie organu wniosek skarżącej jest bezprzedmiotowy nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku podjęcia działań formalnych w celu jego załatwienia. W przypadku bowiem, gdy żądanie skarżącej dotyczy sprawy administracyjnej, organ powinien prowadzić postępowanie i zakończyć je właściwym rozstrzygnięciem. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") postepowanie może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest data doręczenia żądania organowi administracji (§ 3). Równocześnie należy wskazać na dwie instytucje procesowe, które mogą zostać zastosowane przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W doktrynie zwraca się uwagę, że w przesłanka innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, obejmuje w szczególności sytuację, gdy do organu wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023). Jeśli organ stwierdza, że żądanie strony dotyczy sprawy niepodlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, czyli sprawy, w której przepis prawa nie daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania strony (w szczególności: orzekania o wycofaniu dokumentu z państwowego zasobu geodezyjnego), powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zwrócić należy również uwagę, że w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte, a w jego toku zostaje ustalone, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, stwarza to sytuację przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a., w której organ administracji umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., I OSK 708/09). Zdaniem Sądu Starosta Krakowski nie zareagował na wniosek skarżącej z dnia 13 stycznia 2023 r. zgodnie z przepisami k.p.a. Pismo Starosty Krakowskiego nie może być uznane za rozpoznanie wniosku skarżącej, z tej przyczyny Sąd zobowiązał organ do podjęcia aktu lub czynności w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego nie może być uznana za rażącą bezczynność wynikająca z wadliwej kwalifikacji prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 3337/15). Skoro organ miał wątpliwości co stanu prawnego sprawy, równocześnie podejmował działania zmierzającego do jego wyjaśnienia, należało uznać, że bezczynność Starosty Krakowskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Krakowski ustali treść wniosku skarżącej, a następnie podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie zgodnie z k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.