I SA/Wa 1873/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezesa Rady Ministrów na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 20 lipca 2023 r. znak: KPK-KPP.022.104.2023 w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Prezesowi Rady Ministrów ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W wyniku przeprowadzonej kontroli pt. Realizacja zadań związanych z koordynacją, nadzorem i kontrolą funkcjonowania służb specjalnych prowadzących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej czynności operacyjno-rozpoznawcze (I/22/001) Najwyższa Izba Kontroli (dalej także jako "NIK") skierowała do Prezesa Rady Ministrów jako do Przewodniczącego Kolegium do Spraw Służb Specjalnych wystąpienie pokontrolne o oznaczeniu KPB-Pf-47/2023 z 29 maja 2023 r. Następnie pismem z 21 czerwca 2023 r. do tego wystąpienia zostały wniesione zastrzeżenia przez S. Z., Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Pełnomocnika Rządu ds. Bezpieczeństwa Przestrzeni Informacyjnej RP (dalej jako "Sekretarz Stanu"). Do pisma zawierającego zastrzeżenia zostało dołączone upoważnienie nr 20/2023 z 19 czerwca 2023 r. wydane przez Mateusza Morawieckiego – Prezesa Rady Ministrów, do wykonywania określonych czynności. Postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. znak: KPB.411.001.01.2022, Prezes Najwyższej Izby Kontroli (dalej jako "Prezes NIK") odmówił przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń z uwagi na wniesienie tychże przez osobę nieuprawnioną. Sekretarz Stanu złożył pismem z 7 lipca 2023 r. zażalenie na powyżej wskazane postanowienie. Do pisma zawierającego zażalenie zostało dołączone upoważnienie z 5 lipca 2023 r. wydane przez Mateusza Morawieckiego – Prezesa Rady Ministrów, do podpisania w jego imieniu zażalenia na postanowienie Prezesa NIK z 30 czerwca 2023 r. Na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623, przywoływanej dalej jako "ustawa o NIK") postanowieniem z 20 lipca 2023 r. znak: KPK-KPP.022.104.2023, Prezes NIK utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Pismem z 25 sierpnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane wyżej postanowienie z 20 lipca 2023 r. wniósł Prezes Rady Ministrów. Skarżący wywiódł szereg zarzutów odnoszących się do nieprawidłowego, w jego ocenie, zakwestionowania upoważnienia (pełnomocnictwa) udzielonego Sekretarzowi Stanu do wniesienia zastrzeżeń pokontrolnych. Ponadto wniósł również o skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnień prawnych budzących w ocenie skarżącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, dotyczących udzielania upoważnień przez Prezesa Rady Ministrów, celem ich rozstrzygnięcia w drodze uchwały. W odpowiedzi na skargę, Prezes NIK wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Dla uzasadnienia wniosku o odrzucenie wskazał, że sprawy dotyczące przeprowadzanych przez organ czynności kontrolnych i związanych z nimi zastrzeżeń pokontrolnych nie należą do kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Za dopuszczalną uznaje się skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Kognicja sądów administracyjnych określona została w art. 3 § 2 p.p.s.a. który zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Owa kontrola została przez ustawodawcę ograniczona do ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Z treści wymienionego ostatnio przepisu prawa wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, opinie i akty w nim wymienione (pkt 1-7) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), przywoływanej dalej jako "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1785) jak również postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 8-9). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a jak stanowi § 3 tego przepisu, sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W wyniku dokonania kwalifikacji prawnej przedmiotu skargi, Sąd stwierdza że przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa NIK w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, które zostało wydane na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy o NIK. Sprecyzowania wymaga, iż skarga odnosi się do czynności związanych z nieuwzględnieniem przez Prezesa NIK upoważnienia udzielonego pracownikowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do wniesienia zastrzeżeń pokontrolnych, a zatem bezpośrednio związanych z podejmowanymi przez Najwyższą Izbę Kontroli czynnościami kontrolnymi. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności należy wskazać, że zgodnie z przywołanym przez skarżącego orzecznictwem Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej podległym Sejmowi (art. 202 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy o NIK) i kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (art. 203 Konstytucji RP i art. 2 § 1 ustawy o NIK). Poprzez sprawowanie kontroli należy rozumieć funkcję państwową odmienną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje i porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzone rozbieżności znajdują odzwierciedlenie w protokole kontroli, a uwagi i wnioski z kontroli znajdują się w wystąpieniu pokontrolnym. Najwyższa Izba Kontroli w przypadku ujawnienia czynów, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność zawiadamia o tym właściwe organy, a te informują NIK o wynikach postępowania. Zatem w odróżnieniu od podmiotów sprawujących obowiązki z zakresu administracji publicznej, NIK nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2185/13 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1589/13). Wobec tak zakreślonych kompetencji kontrolnych NIK podniesiony zarzut dotyczący pozbawienia skarżącego prawa do sądu nie może w tym miejscu zostać uznany za zasadny. Postanowienie Prezesa NIK zostało bowiem skierowane do jednostki kontrolowanej w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej – którego adresatem jest kierownik jednostki kontrolowanej, wykonującej zadania m. in. z zakresu kontroli i koordynacji służb specjalnych. Należy zatem uznać, że niniejsza sprawa dotyczy czynności kontrolnych prowadzonych na podstawie przepisów ustanowionych w Rozdziale 3 ustawy o NIK. Sekretarz Stanu występuje tu bowiem w imieniu organu, choćby był prawidłowo umocowany do działania, czego tut. Sąd ocenić nie może. Najwyższa Izba Kontroli nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) i w związku z tym jej działalność nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej, o czym przesądzały już wielokrotnie sądy administracyjne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1050/09). Najwyższa Izba Kontroli jako odrębny organ konstytucyjny usytuowanym pomiędzy Sejmem a rządem i powołanym do kontroli zarówno Rady Ministrów i ministrów, jak i poszczególnych jednostek organizacyjnych składających się na system administracji rządowej, a nawet pozostających poza tym systemem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998 r., sygn. akt K 21/98), nie jest organem powołanym do administrowania. Definicję organu administracji publicznej zawiera w swej treści k.p.a., który w art. 5 § 2 i 3 określa, że przez takowe należy rozumieć ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Pod pojęciem ministra w świetle przywołanej ostatnio ustawy rozumie się natomiast Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy w drodze decyzji administracyjnych, załatwianych milcząco albo prowadzących postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Zatem skoro tego rodzaju działania kontrolne Najwyższej Izby Kontroli nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego, to brak podstaw do przyjęcia, że takiej kontroli podlegają czynności o charakterze proceduralnym podejmowane w związku z taką kontrolą. Odnosząc się natomiast do wniosku Prezesa Rady Ministrów o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia w drodze uchwały zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej wyjaśnienia wymaga, że przepisy art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. oraz pozostający z nim w związku art. 264 p.p.s.a. pozwalają wyróżnić dwie kategorie uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Są to uchwały abstrakcyjne podejmowane w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej oraz uchwały konkretne, których przedmiotem mogą być jedynie takie wątpliwości prawne, które wystąpiły przy rozpoznawaniu kasacji (zażalenia), a więc wykazujące ścisły związek z postępowaniem w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą wystąpić jedynie ściśle określone podmioty (Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka), a z wnioskiem o podjęcie uchwały konkretnej - skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego i to w konkretnym postępowaniu kasacyjnym lub zażaleniowym. Żaden z wyżej wymienionych przepisów nie przewiduje natomiast udziału wojewódzkich sądów administracyjnych, czy ich konkretnych składów orzekających jako podmiotów inicjujących procedurę zmierzającą do wydania stosownej uchwały (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 czerwca 2009 r. I SA/Kr 1128/08). W tym stanie rzeczy, skoro przedmiotem sprawy były czynności o charakterze proceduralnym podejmowane w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Najwyższą Izbę Kontroli, to mając na względzie wskazane powyżej przepisy, przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej poszczególnej czynności związanej z kontrolą NIK, tylko w celu sprawdzenia jej poprawności proceduralnej jest niedopuszczalne. Organ, którego działanie jest skarżone w niniejszym postępowaniu nie jest organem administracji publicznej, nie był obowiązany również do wydania jakiegokolwiek z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego, natomiast samo wniesienie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego jest ściśle związane z przeprowadzoną kontrolą NIK. Wobec wskazanych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.