I GSK 519/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 383/23 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Ol 383/23 odrzucił skargę C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z 22 marca 2023 r. I SA/Ol 18/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] dostrzegając, że doszło do nieprawidłowości dotyczące doręczenia decyzji, skutkujące niewprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego, co wynikało z doręczenia skarżącej za pośrednictwem platformy ePUAP skanu decyzji w formacie PDF. Po otrzymaniu przez organ akt sprawy i prawomocnego rozstrzygnięcia organ ponownie przeprowadził próbę doręczenia decyzji, jednakże tym razem w formie tradycyjnej przesyłki listowej poleconej (tradycyjną pocztą) na adres pełnomocnika. W związku z tak otrzymaną decyzją skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Elblągu, który postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 383/23 ją odrzucił. Sąd I instancji uznał, że organ ponownie nie sprostał wymogom stawianym przez przepisy prawa i zamiast doręczyć decyzję elektronicznie, na adres ePUAP wskazany przez pełnomocnika w odwołaniu (akta odwoławcze K-30 i K-18) oraz w pismach procesowych, doręczył ją w formie tradycyjnej. Dlatego też ponownie odrzucił skargę, uznając że jest ona przedwczesna. Następnie organ, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." zaskarżył w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Elblągu z 17 stycznia 2024 r. wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Ol 383/23. Opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przez Sąd: - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1a, art. 39, art 391, art. 109 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz 775), dalej "k.p.a.", polegające na błędnej interpretacji art. 14 § 1a, art. 39, art 391 art. 109 § 1 i 2, a co za tym idzie na błędnym przyjęciu, iż organ naruszyło przepisy postępowania (tj. art. 39, art. 391, art. 109 § 1 i 2 k.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, - 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który Sąd I instancji ustalił bez właściwej oceny materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniósł o: - uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania lub - w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego. W odpowiedzi na skargę skarżąca w pełni poparła stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy poddanej kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, zainicjowanej przez organ skargą kasacyjną wywiedzioną od postanowienia WSA w Olsztynie, jest rozstrzygnięcie czy Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została nieprawidłowo doręczona, a tym samym nie rozpoczął bieg termin do złożenia skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sedno sporu dotyczy oceny prawidłowości doręczenia przez organ odwoławczy decyzji metodą tradycyjną (dokument papierowy), a nie elektroniczną. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu kasatora, który wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 141 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie właściwej oceny materiału dowodowego, stwierdza, że jest on bezpodstawny. Należy na wstępie zauważyć, że w tej sprawie konstruując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., kasator nie wskazuje, jakich wymaganych prawem elementów nie zawiera uzasadnienie postanowienia sądu pierwszej instancji, lecz usiłuje podważyć prawidłowość oceny materiału dowodowego. Podkreślenia jednak wymaga, że art. 141 § 4 p..p.s.a. nie stanowi wystarczającej podstawy kasacyjnej w zakresie kwestionowania ustaleń lub rozstrzygnięć dokonanych w sprawie przez organy, a uznanych za prawidłowe przez sąd pierwszej instancji. Innymi słowy, w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, ale nie prawidłowość merytoryczną wyroku/postanowienia sądu lub kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia organu. Dlatego dla stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest to, że w tej sprawie kasator nie zarzuca, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynikało stanowisko Sądu I instancji w zakresie rozstrzyganej sprawy, co w sprawie niniejszej odnosi się do prawidłowości doręczenia przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. To, że według organu, Sąd I instancji w sposób niewłaściwy dokonał oceny materiału dowodowego, pozostaje bez znaczenia dla oceny zasadności wskazanego zarzutu. Wbrew twierdzeniu kasatora, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny sprawy oraz podniesionych w skardze zarzutów w kontekście prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarówno stan faktyczny, jak i wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy. Sąd szczegółowo wyjaśnił dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że w sprawie nie doszło w sposób prawidłowy do doręczenia stronie rozstrzygnięcia organu. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest bezpodstawny. Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1a, art. 39, art 391, art. 109 § 1 i 2 k.p.a., polegające na błędnej interpretacji art. 14 § 1a, art. 39, art 391 art. 109 § 1 i 2, a co za tym idzie na błędnym przyjęciu, iż organ naruszyło przepisy postępowania (tj. art. 39, art. 391, art. 109 § 1 i 2 k.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on całkowicie bezpodstawny. Należy podkreślić, że w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej zostało już wydane prawomocne postanowienie z 22 marca 2023 r. I SA/Ol 18/23, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości dotyczące doręczenia decyzji, skutkujące niewprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego, co wynikało z doręczenia skarżącej za pośrednictwem platformy ePUAP skanu decyzji w formacie PDF. Sąd ten nakazał organowi doręczenie decyzji w sposób prawidłowy, z zachowaniem obowiązujących przepisów i które organ winien zastosować. Organ doręczając ponownie decyzję stronie zastosował metodę tradycyjną (dokument papierowy), a nie elektroniczną. W ocenie Sądu I instancji, wobec skarżącej przesłanki do doręczania pism elektronicznie wystąpiły, dlatego też rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno być sporządzone i doręczone elektronicznie, a nie w formie papierowej. Sąd zarazem uznał, że w takiej sytuacji nie doszło do doręczenia stronie decyzji rozstrzygającej sprawę, zatem sama skarga do sądu jest niedopuszczalna wobec jej przedwczesności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, art. 39 k.p.a. ustanowia regułę, zgodnie z którą doręczanie pism następuje przez operatora pocztowego, którym zgodnie z art. 3 pkt 12 prawa pocztowego jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności pocztowej na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych. Doręczanie pism może też być dokonywane przez pracowników organu albo inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei w art. 391 k.p.a. uregulowane zostały zasady i tryb doręczania za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W myśl tego przepisu doręczenie pism za pomocą środka komunikacji elektronicznej może nastąpić skutecznie, gdy strona lub inny uczestnik postępowania: 1) "złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny". Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w judykaturze oraz piśmiennictwie, że posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "następuje" prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunku z art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. obliguje do uruchomienia doręczenia elektronicznego, zaś doręczenie w trybie tradycyjnym nie może wówczas mieć miejsca. Zatem złożenie podania do elektronicznej skrzynki podawczej automatycznie powoduje, że wszelkie doręczenia będą dokonywane w formie elektronicznej. Ustawodawca nie wymaga w tym zakresie żadnych dodatkowych oświadczeń strony, w szczególności jej wyraźnej zgody. Jest ona objęta domniemaniem wynikającym z samego faktu złożenia podania w ten sposób. Stronie takiej będzie można doręczać pismo w formie "tradycyjnej" dopiero wtedy, gdy zrezygnuje ona z doręczania jej pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jeżeli jednak organ pomimo zgody strony na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej równolegle doręczy pismo w formie papierowej, to takie postępowanie organu stanowi naruszenie prawa. Dodatkowo pamiętać trzeba, iż stosowanie do przepisu art. 63 § 4 k.p.a. zdanie drugie, w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych uwag, rację zatem należy przyznać Sądowi I instancji, że wobec skarżącej przesłanki do doręczania pism elektronicznie wystąpiły, bowiem z akt sprawy wynika, że ustanowiony został pełnomocnik, który wskazał adres elektroniczny zarówno w postępowaniu przed organem odwoławczym, jak i w odwołaniu (akta odwoławcze K-30 i K-18), w którym pełnomocnik wskazał, że "mając na uwadze treść art. 391 § 1 ust. 2 k.p.a. wnoszę o doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik nie zrezygnował z tej formy doręczenia na poczet tradycyjnego w formie papierowej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni słuszne stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że doręczenie w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia organu odwoławczego w formie tradycyjnej jest nieprawidłowe. Konsekwencją złożenia wniosku w formie elektronicznej, jest, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, konieczność prowadzenia postępowania i wydania decyzji/postanowienia w postaci elektronicznej (art. 14 § 1a k.p.a.). Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego. Natomiast zgodnie z art. 393 k.p.a. wskazuje, że w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. Z kolei dalsze przepisy tego artykułu określają elementy składowe takiego pisma organu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, jak już wyżej wskazano, doręczył decyzję pełnomocnikowi skarżącej za pomocą przesyłki listowej poleconej (tradycyjną pocztą). Sama zaś decyzja znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy została podpisana w sposób tradycyjny. Z uwagi na obowiązujące, wyżej przepisy postępowania administracyjnego, organ nie mógł dokonać tego doręczenia w formie tradycyjnej, bowiem decyzję należało doręczyć elektronicznie, na adres ePUAP wskazany przez pełnomocnika w odwołaniu. Organ nie miał możliwości wyboru sposobu doręczenia decyzji, gdyż skarżąca (jej pełnomocnik) wskazała adres elektroniczny. Zaskarżona decyzja powinna więc zostać zaopatrzona w podpis elektroniczny i doręczona na adres elektroniczny wskazywany przez pełnomocnika. Prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie podważa argumentacja kasatora, który wskazuje okresy czasu, w których sprawozdawca składu orzekającego organu przeszedł na emeryturę, a następnie był on w różnych odstępach czasu powoływany czasowo na członka pozaetatowego Kolegium, co w ocenie kasatora spowodowało, że nie było możliwe złożenie przez niego podpisu elektronicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym miejscu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z póżn. zm.) kolegium orzeka w składzie trzyosobowym chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego (art. 17 ust. 5 ww. ustawy). W związku z powyższym elementem koniecznym decyzji administracyjnej jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W odniesieniu do organu kolegialnego warunek ten zostaje spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków biorących udział w wydaniu tej decyzji. Każdy egzemplarz decyzji administracyjnej wydanej przez organ kolegialny powinien zostać podpisany przez wszystkich członków biorących udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Skoro sprawę rozpoznano w składzie trzyosobowym, to decyzja musiała być wydana, a zarazem podpisana przez tych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu, którzy brali udział w rozpoznaniu sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne komplikacje wewnątrzorganizacyjne organu kolegialnego, w tym czasowe powołanie sprawozdawcy na pozaetatowego członka organu kolegialnego, w żaden sposób nie niwelują wskazanych wyżej obowiązków. Sam kasator wskazał bowiem, że w dniu wydania decyzji (16 sierpnia 2022 r.), sprawozdawca był powołany na członka pozaetatowego kolegium (od 30 marca 2022 r. do dnia 15 maja 2023 r.), zatem trudne do wytłumaczenia są powody, które wyjaśniają niemożność wydania rozstrzygnięcia w formie elektronicznej i jej podpisania i doręczenia stronie właśnie w tej formie. Zwłaszcza, że na ostatniej stronie decyzji wskazano, że niniejszą decyzję otrzymuje pełnomocnik skarżącej z adnotacją "drogą elektroniczną". Wskazane w kasacji powody, które mają w ocenie kasatora usprawiedliwić niewłaściwe doręczenie decyzji skarżącej, wręcz przeciwnie, wskazują na niewłaściwe zarządzanie instytucją i nieznajomość obowiązujących przepisów. Rację ma Sąd I instancji, który wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, jak już wyżej wskazano, nie miał możliwości wyboru sposobu doręczenia decyzji, gdyż skarżąca wskazała adres elektroniczny. Zaskarżona decyzja powinna więc zostać zaopatrzona w podpis elektroniczny i doręczona na adres elektroniczny wskazywany przez pełnomocnika. W tej sytuacji nie było dopuszczalne doręczenie pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji w dniu 20 lipca 2023 r. w postaci papierowej, za pośrednictwem Poczty Polskiej, za potwierdzeniem odbioru. Dlatego też zaskarżona decyzja nie została skutecznie doręczona, z uwagi zastosowanie niewłaściwego trybu doręczenia. Nie wystąpiły więc skutki prawne związane z doręczeniem decyzji, w szczególności nie rozpoczął biegu termin do zaskarżenia decyzji do Sądu. Reasumując, w świetle powołanych wyżej argumentów należy uznać, że Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się zarzucanych przez kasatora uchybień, co czyni skargę kasacyjną niezasadną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nie rozstrzygnięto ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania (zob. Uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).