I SA/Po 430/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z 16 lutego 2022 r., nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...] działka nr [...] o pow. 0.9335 ha, działka nr [...] o pow. 4.9148 ha, zapisanej w KW nr [...] w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") w zw. z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm. – dalej w skrócie: "u.z.t.w.n.") Organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z 20 kwietnia 2021 r., nr [...] wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku dotyczącego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0.9335 ha, działka nr [...] o pow. 4.9148 ha, zapisanej w KW nr [...] Podstawą żądania M. G. jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z wydaniem przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] decyzji z 10 maja 1984 r., nr [...] dotyczącej budowy urządzeń przesyłowych na nieruchomości. Organ pierwszej instancji pozyskał protokoły szkód zaistniałych na gruncie w wyniku prac związanych z budową gazociągu oraz oszacowanie wartości szkód z 10 listopada 1985 r., jak również polecenie wypłaty odszkodowania z 14 stycznia 1986 r. Bezsporne jest, że skarżący w dacie wywłaszczenia był właścicielem nieruchomości. Wyjaśniono, że regulacja zawarta w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. odpowiada treści art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Starosty skarżący posiada legitymację do dochodzenia roszczenia w niniejszej sprawie, ponieważ był właścicielem nieruchomości w dacie ograniczenia sposobu korzystania i fakt ten trwał do 2007 r. Organ przyznał, że doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 10 maja 1984 r., nr [...] i że odszkodowanie z tytułu strat w zasiewach, uprawach i plonach zostało ustalone i wypłacone. Kwestią sporną jest odszkodowanie za straty związane z posadowieniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych. W ocenie Starosty ustalone i wypłacone odszkodowanie obejmowało również wartość rekultywacji terenu przeznaczonego dla posadowienia urządzeń przesyłowych. W okresie zajęcia terenu na czas budowy, jak i po jej zakończeniu teren był użytkowany rolniczo, co potwierdzają również oględziny nieruchomości przeprowadzone w 2019 r., w toku postępowania prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...], tak w opisie protokołu, jak i w załączniku w postaci dokumentacji fotograficznej. Skoro zatem właściciel nieruchomości nie doznał szkody z tytułu posadowienia urządzeń przesyłowych, nadal prowadzi na gruncie działalność rolniczą i pobiera z terenu pożytki, to nie doszło do powstania szkody, która prowadziłaby do powstania uszczerbku na majątku właściciela nieruchomości. Tym samym nie spełniły się przesłanki określone w § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 555). Nie ustalono przeznaczenia działek w dokumentacji planistycznej 1984 r. Z dokumentacji dotyczącej 1986 r. wynika natomiast, że były to tereny produkcji rolniczej. Z oględzin nieruchomości wynika, że działki nadal są użytkowane jako tereny rolnicze. Zatem nie doszło do szkody uniemożliwiającej wykorzystanie terenu w odmienny sposób, bo ówczesne zapisy planistyczne nie dawały takiej możliwości. Fakt późniejszych zmian planistycznych dających inne możliwości inwestycyjne jest bez znaczenia w świetle art. 130 ust. 1 u.g.n. Pismem z 04 marca 2022 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda decyzją z 19 marca 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt ustalenia odszkodowania, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w formie orzeczenia organu administracji czy w drodze zawartego porozumienia, wyklucza ustalenie odszkodowania w trybie i na zasadach u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego skarżący otrzymał odszkodowanie, które nie obejmowało jedynie strat w zasiewach, uprawach i plonach. W decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 10 maja 1984 r., nr [...] zobowiązano W. O. Z. G. do wykonania prac w sposób ograniczający szkody na nieruchomościach i ich częściach składowych, a po zakończeniu prac do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem i zapłaty odszkodowania za wyrządzone szkody. Z kolei odszkodowanie za zniszczone uprawy rolne z przyczyny budowy gazociągu i jego konserwacji miało zostać zapłacone według obowiązujących przepisów i wyceny przez biegłego rzeczoznawcę SITR P. z listy Wojewody [...]. W ocenie organu odwoławczego, w tej sytuacji jedynym racjonalnym działaniem ze strony przedsiębiorstwa przesyłowego, byłaby całościowa regulacja zobowiązań wynikających z należnego właścicielowi odszkodowania. W niniejszej sprawie za całościową wypłatą odszkodowania przemawia również fakt, że w protokole szkód został ujęty siedemdziesięcioletni las sosnowy, który trudno zaliczyć do zasiewów, upraw bądź plonów. M. G. złożył skargę na decyzję Wojewody, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wniesiono również o połącznie sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą I SA/Po 242/22. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości na mocy decyzji Naczelnika Gminy i Miasta [...] z 10 maja 1984 r.; b) art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na rzecz skarżącego nie może być wypłacone odszkodowanie, albowiem po ukończeniu inwestycji zostało ustalone odszkodowanie obejmujące wartość strat poniesionych na gruncie oraz wartość rekultywacji terenu, pomimo że odszkodowanie za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz odszkodowanie za szkody w plonach są to dwa odrębne roszczenia, a zatem wypłata jednego z nich nie wyklucza ubiegania się o drugie; c) art. 128 ust. 4 u.g.n. przez jego niezastosowanie, pomimo że ze zdania drugiego przepisu wprost wynika, że odszkodowanie przysługuje również za obniżenie wartości nieruchomości, natomiast posadowienie urządzeń przesyłowych znacząco zmniejszyło wartość przedmiotowej nieruchomości; d) art. 64 i art. 21 ust. 2 Konstytucji R. P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezagwarantowanie prawa do odszkodowania w przypadku dokonania wywłaszczenia nieruchomości; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, b) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodu zebranych w niniejszym postępowaniu i przyjęcie, że wnioskodawca nie ma prawa do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu zajęcia części nieruchomości do eksploatacji linii przesyłowej pomimo, że z akt sprawy wynika, że odszkodowanie takie nie było ustalone i wypłacone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. P. .. (dalej w skrócie: "P. S.A.") pismem z 18 lipca 2022 r. wniosła o oddalenie skargi. Również Operator [...] G. S.A. (dalej w skrócie: "O. G. S.A.") pismem z 26 lipca 2022 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. W ocenie organów obu instancji po zakończeniu inwestycji ustalono i wypłacono na rzecz skarżącego odszkodowanie z tego tytułu. Podstawę prawną zapadłych rozstrzygnięć organów stanowił art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczony przepis stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten niejako "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło [tak: wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., I OSK 820/21]. Uchwała NSA z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20 potwierdziła ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu wyraźnie zaznaczono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone. W sytuacji jednak, kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego i ocenionego, zgodnie z postanowieniami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. [por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 519/21]. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w drugim ze wskazanych ostatnio przepisów rozumowanie organu, w wyniku którego ustala on istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki, wiedzy oraz doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wystarczająco wnikliwym rozpatrzeniem całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 10 maja 1984 r., nr [...] wskazano m. in., że odszkodowanie za zniszczone uprawy rolne z przyczyny budowy gazociągu i jego konserwacji miało zostać zapłacone według obowiązujących przepisów i wyceny przez biegłego rzeczoznawcę SITR P. z listy Wojewody [...]. Wskazane sformułowanie w ocenie Sądu przemawia za przyjęciem, że wycena biegłego dotyczy wyłącznie zniszczonych upraw rolnych. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z 14 stycznia 1986 r., nr [...] wynika, że na rzecz M. G. polecono dokonać wypłaty odszkodowania w kwocie [...]zł. Pomiędzy stronami nie ma przy tym sporu, że we wskazanym piśmie błędnie wskazano na M. G., podczas gdy pismo dotyczyło skarżącego. Ze znajdującego się w aktach sprawy oszacowania z 10 listopada 1985 r. wynika, że na wskazaną kwotę składała się: równowartość zniszczonego żyta, owsa, równowartość kosztów rekultywacji, równowartość zniszczenia lasu sosnowego, ziemniaków, buraków pastewnych. W ocenie Sądu w tego rodzaju sytuacji przyjęcie, że na rzecz skarżącego dokonano wypłaty całości odszkodowania obejmującego również straty wynikłe ze zmniejszenia wartości nieruchomości wymagało wykazania ponad wszelką wątpliwość, że kwota wskazana w oszacowaniu z 10 listopada 1985 r. z tytułu rekultywacji stanowiła w istocie odszkodowanie za wskazanego rodzaju straty. Tymczasem zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że wskazana w powołanym piśmie należność za rekultywację w kwocie [...]zł stanowi odszkodowanie za wszelkiego rodzaju straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości. Wydanie zaskarżonej decyzji winno zostać poprzedzone podjęciem próby wyjaśnienia, dlaczego biegły, dokonując określenia należności za rekultywację, za podstawę jego obliczenia przyjął powierzchnię o wielkości 270 m2. W szczególności wyjaśnić należało, czy wskazana powierzchnia jest równa wielkości powierzchni gruntu, co do którego nastąpiło ograniczenie prawa własności. Wyjaśnić również należało jakie rację leżały za obliczeniem równowartości należności za rekultywację przy wykorzystaniu stawki [...] zł za 1 m2 gruntu, czy stawka ta stanowiła równowartość za zmniejszenie wartości 1 m2 gruntu na skutek działań polegających na założeniu, przeprowadzeniu gazociągu oraz ograniczeniu prawa własności skarżącego, czy też stawka ta stanowiła jedynie równowartość kosztów związanych przywróceniem zniszczonej warstwie gruntu jej pierwotnych właściwości. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Za trafne należało uznać zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z poczynionych powyżej rozważań Sądu. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku oraz przeprowadzenie dalszego postępowanie dowodowego ukierunkowanego na wyjaśnienie, czy na rzecz skarżącego wypłacono odszkodowanie za całość szkód związanych z założeniem i przeprowadzeniem na jego gruncie gazociągu, czy też wypłacone odszkodowanie obejmowało jedynie straty wskazane w art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. W przypadku zaś niepoczynienia żadnych dodatkowych ustaleń obowiązkiem organów będzie przyjęcie, że wypłacone na rzecz skarżącego odszkodowanie w kwocie wynikającej m. in. z oszacowania z 10 listopada 1985 r. oraz pisma z 14 stycznia 1986 r. stanowiło odszkodowanie jedynie za straty wymienione w powołanym ostatnio przepisie. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozważania w tym przedmiocie muszą bowiem zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego odpowiadającego wszystkim wymogą k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego ostatnio aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).