I OSK 66/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt I SA/Po 193/22 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt I SA/Po 193/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2022 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 28 września 2021 r., wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekająca na wniosek E. sp. z o.o. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w gminie Kórnik, stanowiącej własność R. B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: I) przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2021 r., poz. 1899), dalej: "u.g.n.", poprzez: 1) błędne ustalenie, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem, a zatem że został spełniony w niniejszej sprawie warunek konieczny do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości takie rokowania nie miały miejsca, działania E. sp. z o.o. (dalej: "wnioskodawca") albowiem polegały na podejmowaniu czynności pozornych, a przy tym przekraczających dyspozycję ww. przepisu, bowiem zmierzających do ustanowienia służebności przesyłu, a w konsekwencji powyższego poprzez: 2) niedostrzeżenie pozorności prowadzenia przez wnioskodawcę rokowań, polegającej na przedstawieniu jednostronnej propozycji dotyczącej treści proponowanej umowy, która to propozycja w części nie dotyczyła w ogóle działek skarżącego (wskazano niewłaściwe numery działek), braku realnego ustosunkowania się do kontrpropozycji skarżącego, ponownego kierowania do skarżącego pisma o identycznej treści, niezawierającego w żadnym stopniu nowego stanowiska w sprawie, uznania przez wnioskodawcę "rokowań" za zakończone ze względu na nieosiągnięcie przez strony porozumienia, podczas gdy wnioskodawca w żaden sposób nie odniósł się do kontrpropozycji skarżącego, a jedynie wystosował ponownie pismo o identycznej treści z niezmienioną w żaden sposób propozycją, a w konsekwencji powyższego poprzez: 3) błędne uznanie, że zostały spełnione wszelkie obligatoryjne przesłanki do wydania decyzji, podczas gdy w rzeczywistości nie doszło do spełnienia ustawowego wymogu przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości; II) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, które spowodowane było niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w postaci: a) oparcia przez organy obu instancji zaskarżonych decyzji na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, co było wynikiem zaniechania przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, który uzasadniałby uznanie, że doszło do przeprowadzenia rokowań pomiędzy wnioskodawcą ze skarżącym w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n.; b) niezbadanie przez organy obu instancji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz poddanie go dowolnej ocenie, której rezultatem było uznanie, że zaszły uzasadnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że brak było takich przesłanek; c) nierzetelnego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji, w szczególności przez przyjęcie w zaskarżonych decyzjach licznych uproszczeń i uogólnień, jak również wysnucia niczym niepopartych wniosków uzasadniających braki w ustalonym przez organy I i II instancji stanie faktycznym przedmiotowej sprawy; d) zawarcia przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprzecznego ze stanem faktycznym wskazania, że przed złożeniem wniosku przez wnioskodawcę doszło do przeprowadzenia rokowań ze skarżącym w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, że do przeprowadzenia rokowań nie doszło; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, które spowodowane było niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji błędnej wykładni prawa materialnego, czego konsekwencją było uznanie, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu; 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie spowodowane: a) niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegających na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji, a także zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie przez organy administracji mającego na celu ustalenie, czy doszło do przeprowadzenia rokowań ze skarżącym w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.; b) podzieleniem przez Sąd I instancji błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez organy obu instancji, a w związku z tym błędne uznanie przez Sąd I instancji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości i jej oddalenie. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, jak i również uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego i umorzenie postępowania, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego; 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku jak i również uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego; 3) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz w każdym z powyższych przypadków; 4) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. jak i przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80 oraz art. 107§ 3 k.p.a., wszystkie sformułowane zarzuty dotyczą jednego zagadnienia, tj. czy wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone zostało rokowaniami. Należy wyraźnie zaznaczyć, że inne zagadnienia, czy to dotyczące spełnienia przesłanek o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jak również dotyczące samej treści decyzji, tj. orzeczenia odnośnie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości nie są objęte zarzutami skargi kasacyjnej, tym samym są bezsporne i niekwestionowane. W takich okolicznościach należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z powołanym art. 124 ust. 3, Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. Dla prawidłowego zastosowania powyższego przepisu istotne znaczenie ma dokonanie jego prawidłowej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dla możliwości zainicjowania trybu administracyjnego zajęcia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. decydujące jest zainicjowanie rokowań, co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenie w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzające wymóg przeprowadzenia rokowań nie określają jakiego typu dokumenty muszą zostać sporządzone bądź przedstawione w toku rokowań, a następnie dołączone do wniosku. Prawidłowo odwołał się również do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującego, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Sąd kasacyjny nie podziela również stanowiska skarżącego, że przedstawienie w ramach rokowań propozycji ustanowienia na rzecz inwestora służebności przesyłu nie może być uznane za spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym w trybie przewidzianym przepisami prawa cywilnego zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia. Oba te tytuły prawne łączy jednak to, że na ich podstawie określony podmiot może korzystać z nieruchomości niebędącej jego własnością. Uzyskanie jednego z tych tytułów wyłącza potrzebę uzyskiwania drugiego. Jeżeli przedstawiona przez potencjalnego inwestora propozycja zawarcia umowy ustanowienia służebności nie doprowadziła do zawarcia umowy powstaje potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, gdyż rokowania mające na celu zrealizowanie inwestycji na cudzym gruncie nie doprowadziły do oczekiwanego skutku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2091/22 oraz z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2190/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Przyjęcie zatem poglądu, że wynikający z przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wymóg przeprowadzenia rokowań może być spełniony, w ramach rokowań dotyczących ustanowienia służebności przesyłu sprawia, że istotne jest ustalenie, czy takie rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu miały miejsce. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem i ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że E. sp. z o.o. udowodniła, składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego (wniosek z dnia 9 kwietnia 2021 r.), że podjęła rokowania z R. B. Do właściciela wysłano w dniu 3 lipca 2020 r. pismo z prośbą o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac na nieruchomości oznaczonej jako działki [...] oraz [...] celem budowy linii kablowej SN-15 kV typu 3xNA2XS9F02Y 1x240mm2 w tym także prowadzenia eksploatacji, konserwacji, modernizacji oraz usuwania awarii wybudowanego urządzenia. Zaznaczono, że długość linii kablowej na działce nr [...] wyniesie 232m (strefa służebności przesyłu wyniesie 116m2) oraz 160m na działce [...] (strefa służebności przesyłu wyniesie 80m2). W związku z tym złożono właścicielowi ofertę umowy służebności przesyłu i z tego tytułu zaproponowano skarżącemu kwotę 708,34 zł. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 23 lipca 2020 r. oświadczył, że nie akceptuje złożonej oferty dotyczącej zawarcia umowy przesyłu i proponuje uzgodnienie wynagrodzenia w wysokości 45 zł za metr kwadratowy pasa służebności (powiększony o ewentualny podatek VAT), za każdy rok obowiązywania umowy służebności. Wynagrodzenie to byłoby corocznie waloryzowane o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszany przez Prezesa GUS za rok poprzedni. W piśmie z dnia 28 września 2020 r. spółka E., w związku z aktualizacją zakresu rzeczowego inwestycji, zwróciła się ponownie z prośbą o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac na nieruchomości oznaczonej jako działki [...] oraz [...] celem budowy linii kablowej SN-15 kV typu 3xNA2XS9F02Y 1x240m2 w tym także prowadzenia eksploatacji, konserwacji, modernizacji oraz usuwania awarii wybudowanego urządzenia. Zaznaczono, że długość linii kablowej na działce nr [...] wyniesie 232,6m (strefa służebności przesyłu wyniesie 232,6m2) oraz 164m na działce [...] (strefa służebności przesyłu wyniesie 164m2). W związku z tym złożono właścicielowi ofertę umowy służebności przesyłu i z tego tytułu zaproponowano skarżącemu 1433,32 zł. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 7 października 2020 r. po pierwsze wskazał na błędną numerację księgi wieczystej i działek na których inwestor proponował ustanowienie służebności i ponownie oświadczył, że nie akceptuje złożonej oferty dotyczącej zawarcia umowy służebności przesyłu i podtrzymał swoją propozycję wynagrodzenia za tę służebność. Kolejnym pismem z dnia 2 listopada 2020 r., o takiej samej treści jak pismo z dnia 28 września 2020 r. E. sp. z. o.o., ponowiła propozycję ustanowienia służebności przesyłu na warunkach zaproponowanych w piśmie z dnia 28 września 2020 r., na co skarżący nie wyraził zgody (pismo z dnia 4 listopada 2020 r.). Wobec czego spółka E. pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. poinformowała skarżącego, że mimo podjętych prób strony nie osiągnęły porozumienia, dlatego podjęto decyzję o wszczęciu postępowania w celu uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji. Wszystkie wymienione wyżej pisma znajdują się w aktach administracyjnych. W takich okolicznościach udokumentowane zostały czynności podejmowane w ramach rokowań W niniejszej sprawie inwestor przedłożył dokumenty świadczące o tym, że podjął on próbę rokowań. Co prawda słusznie skarżący zauważył, że inwestor błędnie podał nr księgi wieczystej (zamiast [...] wskazał [...]) oraz nr działki (zamiast [...] wskazał [...]) ale błąd ten nie miał jakiegokolwiek wpływu na przebieg rokowań bowiem niewątpliwie obie strony negocjacji wiedziały o jaką nieruchomość chodzi. Zwłaszcza, że w treści swoich pism inwestor wskazywał prawidłowo nr działek jako [...] i [...] podając ile wyniesie długość linii kablowych i strefa służebności przesyłu na każdej z nich. Jak wynika z akt sprawy między stronami nie doszło do porozumienia w zakresie wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że prowadzone rokowania miały charakter pozorny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2668/15, wada w postaci pozorności rokowań mogłaby wystąpić wtedy, gdy rokowania są obiektywnie prowadzone przez inwestora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w świetle akt sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, iż rokowania się nie odbyły. Na gruncie stanu faktycznego sprawy nie można stwierdzić, aby nie doszło do przeprowadzenia rokowań z tej przyczyny, że inwestor zaproponował zawarcie umowy przesyłu, do zawarcia której nie doszło z uwagi na odmienne oczekiwania finansowe stron. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że spełniona została przesłanka o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji możliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a nie umorzenie postępowania w sprawie. Podkreślić również należy, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.