I GSK 539/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. [...] Sp. z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2284/23 o odrzuceniu skargi T. [...] Sp. z o.o. we W. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia 27 czerwca 2023 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 16 listopada 2023 r., V SA/Wa 2284/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 zez zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." odrzucił skargę T. [...] sp. z o. o. we W. na czynność Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. w Warszawie z 27 czerwca 2023 r. określenia przypadającej do zwrotu subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że spór w niniejszej sprawie podlega kognicji sądów powszechnych, dlatego że tak postanowiono w § 5 ust. 8 wiążącej skarżącą spółkę i Polski Fundusz Rozwoju S. A. umowy subwencji finansowej. Na postanowienie Sądu pierwszej instancji skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 21a ust. 1 i 2 w związku z art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2023 r., poz. 1103 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej jest wydawana w oparciu o przepisy prawa cywilnego, podczas gdy Polski Fundusz Rozwoju S. A. realizuje rządowy program udzielania wsparcia finansowego i wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi ze względu na uznanie, że jej przedmiot nie stanowi sprawy administracyjnej i nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiot skargi nie mieści się w katalogu objętym właściwością sądów administracyjnych, ponieważ stosunki pomiędzy przedsiębiorcami a Polskim Funduszem Rozwoju S. A. mają charakter zobowiązaniowy i niewydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej "decyzji". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie "aktu Polskiego Funduszu Rozwoju S. A." i "decyzji Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu dotacji z 13 lipca 2022 r." oraz uznanie na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia skarżącej do zwolnienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uchwały nr 2/2021 Rady Ministrów z 5 stycznia 2021 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm", wezwanie do udziału w sprawie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i oddalenie wszystkich zawartych w niej wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, dlatego że zarzuty środka odwoławczego nie podważyły prawidłowego w tej sprawie stanowiska Sądu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Nie każda zatem podejmowana przez administrację aktywność podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego nie wystarczy zatem, by skarżący pozostawał w sporze z administracją, ani nawet to, by spór ten toczył się o prawo lub obowiązek regulowane przepisami zaliczanymi do kategorii "prawo administracyjne". Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87). Pojęcie sprawy ma wprawdzie – jak przyjął Trybunał Konstytucyjny – na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300, wyrok TK wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30, wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że spór w powyższym rozumieniu może zrodzić się w związku z wykonywaniem umowy o udzielenie subwencji. Udzielana jest ona bowiem w drodze oświadczeń woli wyrażonych w umowie wzajemnej. Rodzimy ustawodawca nie zdecydował się – jak dotąd – na uregulowanie znanej dobrze innym systemom problematyki umowy administracyjnej, co komplikuje analizę zobowiązań wynikających z takiego kontraktu. Nie jest to jednak przedmiotem sporu w tej sprawie. W braku koniecznych unormowań przyjmuje się, czego wyrazem jest zastrzeżenie z § 5 ust. 8 umowy, że właściwy w tej sprawie pozostaje sąd powszechny. Dlatego podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że spory w przedmiocie wykonywania umowy zawartej pomiędzy udzielającym subwencji a beneficjentem podlegają kognicji sądu powszechnego. Stanowisko to nie pozostaje w kolizji z przywoływanym przez skarżącą poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1673/22 o aktualności właściwości sądu administracyjnego w sytuacji, gdy spór sądowy powstaje na wcześniejszym etapie aktywności potencjalnych stron umowy i polega na tym, czy dana pomoc będzie przyznana czy też nie, a więc czy dojdzie do zawarcia umowy. Zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione także dlatego, że strona skarżąca mylnie przypisała Sądowi pierwszej instancji po pierwsze – przyjęcie, że w ramach wykonywania wspomnianej umowy strony działają na podstawie prawa cywilnego, a po drugie – ocenę, że stosunki pomiędzy stronami mają charakter zobowiązań cywilnych. Wprost przeciwnie – Sąd analizował publicznoprawny charakter regulacji stanowiących podstawę zawarcia umowy, ale jednocześnie dostrzegł postanowienie umowne wykluczające właściwość sądu administracyjnego. Z tego powodu zarzuty wadliwej wykładni okazały się nieuzasadnione. Niezależnie od braku zasadności stanowiska skarżącej co do kompetencji sądu administracyjnego w tej sprawie, należy podkreślić że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem odwoławczym. Nie przysługuje mu zatem uprawnienie rozpoznania skargi w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się wyłącznie do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tak by prawo skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania sądowego zostało zachowane. Niedopuszczalność skargi czyni zbędnym orzekanie w przedmiocie ochrony tymczasowej, dlatego wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony. Z kolei wniosek dowodowy został oddalony, dlatego że objęty nim dokument należy już do zgromadzonych przez Polski Fundusz Rozwoju S. A. akt sprawy, które były przedmiotem analizy w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł też podstawy prawnej wzywania do udziału w postępowaniu żadnego z podmiotów na prawach strony. Powołany w skardze kasacyjnej art. 8 § 3 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie inicjatywy uprawnionych do tego podmiotów, nie zaś czynności sądowych. Nie ma także podstaw do uwzględnienia żądania Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. do zasądzenia kosztów postępowania. Powołane we wniosku przepisy art. 204 – 205 p.p.s.a. odnoszą się do rozliczenia kosztów w orzeczeniu kończącym postępowanie, ale zapadającym w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi, nie zaś w sytuacji jej odrzucenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.