II OSK 325/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 416/23 w sprawie ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 416/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.K. i J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...]. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące w stosunku do decyzji Starosty O. z [...] listopada 2018 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce A S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budowa budynku handlowo- usługowego wyposażonego w instalację wewnętrzne (elektryczną, wod.-kan., przeciwpożarową, wentylacyjno-klimatyzacyjną, grzewczą, niskoprądową, odgromową) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci: wewnętrznego układu komunikacyjnego z 27 miejscami postojowymi, stojaka na rowery, miejsca gromadzenia odpadów stałych, billboardu, muru oporowego oraz instalacji zewnętrznych (kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, kanalizacji deszczowej z separatorem oraz zbiornikami retencyjno- odparowującymi, wodociągowej, elektroenergetycznej linii zasilającej oraz oświetlenia zewnętrznego z latarniami) w miejscowości K. , na działkach o nrew.gr. [...]. W skardze kasacyjnej K.K. i J.K. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. i art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., 227 k.p.c. i 244 § 1 k.p.c. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi z uwagi na jej rzekomą bezzasadność, gdy tymczasem w rzeczywistości skarga była zasadna, albowiem skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i w tym zakresie Sąd I instancji błędnie ocenił zgromadzony materiał sprawy, w tym projekt budowlany (przy czym, Sąd zobowiązany był z urzędu, niezależnie od granic skargi, zweryfikować czy inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących (do czego był zobowiązany przez NSA) - czego Sąd nie uczynił, albo uczynił w sposób pobieżny i nieprawidłowy); 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Sąd uzasadnienia, które nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, w zakresie dotyczącym oceny czy skarżący są stroną w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji - Sąd nie dokonał bowiem w tym zakresie praktycznie żadnych rozważań poza odniesieniem się do podnoszonych zarzutów - co jest niewystarczające, bowiem Sąd winien przedstawić w uzasadnieniu iż dokonał analizy zapisów rozporządzenia, a zamiast tego Sąd w uzasadnieniu ograniczył się tylko do lakonicznego sformułowania, że działka skarżących rzekomo nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; 3) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, z uwagi na to, że Sąd uznał, iż skarżący rzekomo nie są stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, gdy tymczasem w rzeczywistości skarżący są stroną tego postępowania, albowiem ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji; 4) §12 ust. 3, §19 ust. 6, §23 ust. 1 i 4, §31 ust. 1, §271 ust. 1-6, §275, §276 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. - w wyniku oddalenia skargi, pomimo iż inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie działki skarżących wynikające z powołanych norm rozporządzenia; 5) art. 140 k.c. w zw. z §15 ww. rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. - w wyniku oddalenia skargi, pomimo iż między skarżącymi, a inwestorem prowadzone jest postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej na działce inwestycyjnej, co oznacza, że skarżący posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do tych ograniczeń i wpływów inwestycji, które zostały wprost wskazane przez skarżących w ich pismach, tymczasem Sąd nie był związany zarzutami skargi i zobowiązany był do ustalenia i zbadania, czy inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie działki skarżących. Sąd I instancji tylko ogólnikowo stwierdził, że inwestycja nie wprowadza ograniczenia w zabudowie działki skarżących. Sąd nie wskazał czy i jakie przepisy rozważył i dlaczego postanowił taki wniosek. W efekcie uzasadnienie wyroku nie nadaje się do weryfikacji. Błędne jest stanowisko Sądu, jakoby działka skarżących nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie skarżących kasacyjnie ich legitymacja do występowania w postępowaniu wynika z §12 ust. 3, §19 ust. 6, §23 ust. 1 i 4, §31 ust. 1, §271 ust. 1-6, §275, §276 rozporządzenia, bowiem inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie działki skarżących wynikające z ww. norm. Ponadto między skarżącymi, a inwestorem prowadzone jest postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej na działce inwestycyjnej. W razie uwzględnienia wniosku skarżących, inwestor będzie musiał zmienić dokumentację projektową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane wyjaśnił sposób w jaki ustalany jest krąg stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, powołał się także na wiążące go stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 r. II OSK 472/20 i na tej podstawie wyjaśnił powody dla których podzielił stanowisko Wojewody o braku podstaw do przyznania skarżącym kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnych w ramach których skarżący starają się wykazać, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, podzielając stanowisko organu o braku podstaw do przyjęcia, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, na mocy art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2023 r. II OSK 472/20. Związanie Sądu I instancji w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2019 r., poz. 1186; zwanej dalej: p.b.) kluczowe jest prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanego obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Zasadnie Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę przyjął zatem, że dla uznania za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. niezbędne jest wykazanie takiego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, które ogranicza jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Samo położenie nieruchomości skarżących w sąsiedztwie nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja, bez wskazania konkretnych podstaw prawnych ograniczenia zagospodarowania terenu skarżących lub naruszenia ich praw nie może przesądzać o przyznaniu skarżącym statusu strony postępowania. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego tego typu oddziaływania spornej inwestycji skarżący kasacyjnie w toku postępowania nie wykazali. Na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, skarżącym kasacyjnie znane było stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 15 lutego 2023 r., jednak w toku postępowania ponownie prowadzonego przed Sądem I instancji, nie przedstawili argumentacji pozwalającej podważyć stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2023 r. nie jest w tym zakresie wystarczające samo powołanie się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz niezbędne jest na podstawie tych przepisów wykazanie, że cechy i parametry nowej inwestycji powodują, że oddziałuje ona na nieruchomość skarżących w taki sposób, iż kształtować będzie potencjalny sposób jej zagospodarowania. Tego typu ograniczeń skarżący kasacyjnie w dalszym ciągu nie wykazali ograniczając się do powołania jednostek redakcyjnych przepisów ww. rozporządzenia. Nie przedstawili jednak argumentacji mogącej podważyć stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Nie mają przy tym racji skarżący kasacyjnie, że Sad I instancji nie będąc związanym zarzutami skargi, powinien był z urzędu do poszukiwania argumentów mogących przemawiać za uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te wskazana przez skarżących. Nie oznacza to jednak, tak jak chcieliby tego skarżący, że obowiązkiem Sądu I instancji jest poszukiwanie argumentów mogących przemawiać za uwzględnieniem skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. i art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., 227 k.p.c. i 244 § 1 k.p.c. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. i art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., a także zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., oraz §12 ust. 3, §19 ust. 6, §23 ust. 1 i 4, §31 ust. 1, §271 ust. 1-6, §275, §276 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw z §15 ww. rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Podnoszony przez skarżących kasacyjnie argument o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej nie stanowił wystarczającej przesłanki do przyznania im przymiotu strony w przedmiotowej sprawie o pozwolenie na budowę. Obowiązkiem organu była ocena, czy na dzień rozpoznania odwołania inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżących w taki sposób, iż kształtować będzie potencjalny sposób jej zagospodarowania. Dla tej oceny bez znaczenia pozostaje fakt toczącego się między stronami sporu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4