II OSK 1582/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 43/23 w sprawie ze skargi P. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 43/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość prowadzenia postępowania, której dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Wojewody zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. W załączeniu do pisma z 17 sierpnia 2022 r., P. R. (obywatel [...]) złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy (wpływ do organu 22 sierpnia 2022 r.). W związku z brakiem aktywności organu, skarżący złożył ponaglenie z 6 lutego 2023 r. W odpowiedzi, organ pismem z 15 lutego 2023 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Następnie wniesiono skargę z 22 lutego 2023 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r., WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę. W pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c"), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Podkreślając, że wystąpienie jednego z wymienionych zdarzeń w ust. 2 tego przepisu powoduje rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji od 22 sierpnia 2022 r. (wpływ wniosku do organu) na Wojewodzie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniosku. Podniesiono, że z akt sprawy nie wynika jasno, czy wszystkie braki złożonego przez stronę wniosku zostały uzupełnione. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ przez wiele miesięcy rozpatruje wniosek strony, nie podejmuje żadnych czynności, w tym nie wzywa strony do uzupełnienia jego braków. WSA w Bydgoszczy stwierdził, że z uwagi na przepisy dotyczące rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji (art. 112a ust. 2 u.o.c.) – brak aktywności organu prowadzi to do pozbawienia wnioskodawcy możliwości załatwienia sprawy w rozsądnym terminie i czyni zasadnym stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na uwadze, że organ nie wydał decyzji, WSA w Bydgoszczy zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że skarżący jest obywatelem [...], zatem nie mieści się w zakresie podmiotowym ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy"). Podniesiono, że organ nie miał podstaw rozciągać stosowania przepisów ustawy o pomocy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń na pobyt czasowy, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo dotyczy ustawa o pomocy. W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzona w sprawie przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie wynikało ze złej woli organu, czy arogancji wobec skarżącego. Nie dostrzeżono też potrzeby wymierzania organowi z urzędu grzywny. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 100c ust. 1-4 i 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy poprzez błędne uznanie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, a w rezultacie zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie przez Sąd wskazanym, gdy tymczasem długi czas rozpatrzenia sprawy spowodowany był czynnikami obiektywnymi: postępującym z roku na rok wzrostem rozpatrywanych spraw, brakami kadrowymi oraz niedoskonałościami rozwiązań systemowych w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców, a więc okolicznościami od organu niezależnymi, a w sprawie wyłączone zostało stosowanie przepisów o bezczynności, a bieg terminu załatwienia sprawy nie rozpoczął się; - przepisów prawa materialnego tj. art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie oraz uznanie, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy, gdy tymczasem zakres jego stosowania obejmuje wszystkich cudzoziemców niezależnie od posiadanego obywatelstwa (w tym bezpaństwowców), co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że organ naruszył przepisy art. 35 i 36 k.p.a. dopuszczając się przewlekłości w prowadzeniu sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, w przypadku gdyby zaskarżony akt administracyjny odpowiadał prawu, a zawierał jedynie błędne uzasadnienie, wniesiono o wyrażenie odmiennego od Sądu I instancji poglądu prawnego w zakresie dokonanej przezeń wykładni art. 100c i 100d ustawy o pomocy - zgodnie z którą przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy, gdy tymczasem zakres jego stosowania obejmuje wszystkich cudzoziemców niezależnie od posiadanego obywatelstwa (w tym bezpaństwowców). W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesiono o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Pismem z 4 lipca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przyznanie kosztów postępowania. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i 100d ustawy o pomocy. WSA w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zdaniem Wojewody, art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, a zatem również do skarżącego, będącego obywatelem [...]. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia determinuje kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w świetle art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 5.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lica 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22 - CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m. in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, CBOSA. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. 5.5. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 22 sierpnia 2022 r. W tym okresie obowiązywał już art. 100c specustawy ukraińskiej (przepis ten wszedł w życie 15 kwietnia 2022 r.), zaś w dniu orzekania przez WSA w Bydgoszczy obowiązywał art. 100d tej ustawy. W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wyjaśniono w przywołanym wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ale podlega oddaleniu jako bezzasadna. Z tych też powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Zbędne w takim stanie sprawy było odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. 5.6. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.