I OSK 1370/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 801/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr SKO.4004.ŚW/289/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 801/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi M.M. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 31 sierpnia 2022 r., nr SKO.4004.ŚW/289/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.M., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącej jako opiekunowi prawnemu rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawną szwagierką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Złożono również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a uśr. Zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony. Przypomnieć w tym miejscu należy, że organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad niepełnosprawną w stopniu znacznym szwagierką (siostrą męża) uznając, że nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "krio") względem osoby pozostającej pod opieką. Nie spełnia więc przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 17 ust. 1a uśr. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę na podstawie art. 151 ppsa. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie, zwracając przede wszystkim uwagę na potrzebę prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1a uśr i kwestionując konieczność istnienia pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną obowiązku alimentacyjnego, w sytuacji sprawowania przez stronę opieki faktycznej. W tym miejscu przypomnieć należy, że w myśl art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca ściśle bowiem powiązał prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, uregulowanym w art. 128 krio - "obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo." Nie ulega zatem wątpliwości, że strona, będąc szwagierką osoby niepełnosprawnej i wymagającej opieki, nie należy do kręgu osób, na których ciąży tego rodzaju zobowiązanie. Zgodnie bowiem z ww. normą krio, nie obciąża ono wstępnych, zstępnych rodzeństwa, a tym bardziej nie można jej odnosić do sytuacji powinowactwa. Skarżąca, jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie należy więc do kategorii podmiotów o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a uśr. W świetle obowiązujących przepisów uśr konstrukcja prawna świadczenia pielęgnacyjnego jest tego rodzaju, że pomoc finansowa państwa jest sprzężona z obowiązkiem alimentacyjnym, ciążącym na osobach starających się o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Taki pogląd był i nadal jest wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza po wydaniu 9 grudnia 2013 r. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I OPS 5/13. W uchwale tej skład poszerzony (odnosząc się do stanu prawnego poprzednio obowiązującego) uznał, że nawet osoby, opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, spokrewnionymi w dalszym stopniu, nie są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić przy tym należy, że powstania po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego nie można wywieść z przywołanego przez nią w środku zaskarżenia art. 135 § 2 krio – "wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego." Niekwestionowany jest bowiem w sprawie sam fakt niepełnosprawności podopiecznej, ani też sprawowanie przez stronę faktycznej nad nią opieki. Nie można wywodzić go również ze wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 142 § 2 krio - "opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód." Z przepisu tego wynika jedynie, że w sytuacji konieczności ustanowienia opieki nad osobą która tego wymaga, takiej oceny dokonuje sąd opiekuńczy – w sprawie strona została ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej szwagierki, co nie jest kwestionowane i co tak organy, jak i Sąd Wojewódzki wzięły pod uwagę wydając swoje rozstrzygnięcia. Bezsporne jest więc wykonywanie przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec osoby z nią spowinowaconej. Pomimo tego uznać należy, że nie może być ona uznana za zobowiązaną do alimentacji w rozumieniu krio. Jak wyjaśniono wyżej, krąg osób zobowiązanych do alimentacji określony został przez ustawodawcę w art. 128 krio i nie wymienia on żony brata (szwagierki), jako osoby zobowiązanej do alimentacji wobec siostry męża. Zwrócić należy ponadto uwagę, że na konieczność ścisłej wykładni art. 17 uśr wskazał również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Wyjaśniono w niej, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd wskazał ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin pozostających w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Odesłanie do standardów określanych w ustawie określono w Konstytucji RP, poprzez upoważnienie ustawodawcy do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe są zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, które pozostają w tożsamej sytuacji faktycznej, wobec czego nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia w konsekwencji nie jest oparte o uznanie administracyjne. Określając kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do skonstruowania przesłanek, które zapewnią ich konkretyzację i ograniczą sferę uznaniowości organu, co ma na celu zachowanie równości i transparentności przy udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. W opisywanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał wprawdzie konkretne zagadnienie prawne - nie ma więc ona charakteru wiążącego w analizowanej sprawie, niemniej stanowisko leżące u jej podstaw wzmacnia przyjętą powyższej argumentację. Podkreślenia także wymaga, że powołany przez autorkę skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 nie dotyczył przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przesłanki te były wielokrotnie przedmiotem rozważań w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których nigdy nie zakwestionowano konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono przy tym uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07). Powołując się na powyższe za nieuzasadniony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a uśr. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.