III SAB/Gl 488/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi V.T. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca oddala skargę. Pismem z dnia 21.09.2022 r. skarżący V. T. – dalej Skarżący – działając przez pełnomocnika radcę prawnego D. K. złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę; jako podstawę wskazał art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2. art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.). W uzasadnieniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, w tym przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym tj. art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej K.p.a.) i wniósł o: 1. Zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 par. 6 P.p.s.a.; 4. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentując swoje stanowisko pełnomocnik strony wskazał, iż pomimo upływu ustawowego terminu organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego 21.05.2022r. wniosku, przez co pozostaje w bezczynności. Wyjaśnił pojęcie bezczynności, rażącego naruszenia prawa i uzasadnił żądanie zasądzenia wnioskowanej kwoty pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że żądanie Skarżącego jest nieuzasadnione. Zaznaczył, iż wniosek cudzoziemca złożony za pośrednictwem ePUAP w dniu 21.05.2022r. nie spełniał ustawowych wymagań umożliwiających szybkie procedowanie, w szczególności nie został wypełniony rzetelnie, starannie i kompletnie a także, że nie dołączono do niego wszystkich określonych i wymaganych załączników. Podkreślił, że wniosek strony został zweryfikowany i skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych. Dalej zaakcentował, iż w celu usprawnienia procesu wydawania zezwoleń pobytowych polegającym na skróceniu czasu obsługi i skrócenia okresu oczekiwania na wydanie decyzji pobytowej wprowadzono w Oddziale do Spraw Cudzoziemców od 15.02.2021r. rekomendacje w zakresie wydawania zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców tzw. szybką ścieżkę. W okresie od 15.02.2021r. do 30.09.2022r. w tym trybie złożonych zostało 5101 wniosków. W marcu br. Oddział do Spraw Cudzoziemców został wzmocniony dodatkowymi 8 etatami, które zostały rozdzielone na stanowiska do bezpośredniej obsługi cudzoziemców i prowadzenia postępowań administracyjnych. Pomimo wzmocnienia ilości stanowisk ds. prowadzenia postępowań w sprawach zezwoleń pobytowych liczba spraw przypadająca na 1 pracownika na 30.09.2022r. wynosi 1081. Ilość składanych wniosków pobytowych przez cudzoziemców jest niezależna od organu i nieprzewidywalna, tym samym pomimo zwiększenia ilości pracowników nie wpłynęło to na zmniejszenie ilości spraw prowadzonych przez jednego pracownika. Wskazał, iż szereg zmian w funkcjonowaniu organu nastąpiło z uwagi na ustawę z dnia 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z póżn. zm.) na mocy której wojewoda może zapewnić pomoc obywatelom Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywatelom Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, określoną w tym przepisie. W związku z powyższym pracownicy Oddziału ds. Cudzoziemców zostali wyznaczeni w skład międzywydziałowego zespołu do wsparcia działań związanych z udzielaniem pomocy uchodźcom z Ukrainy. Ponadto, pracownicy Oddziału ds. Cudzoziemców od 25.02.2022r. do 15.06.2022r. uczestniczyli w zapewnieniu całodobowego, przez siedem dni w tygodniu, funkcjonowaniu Punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym K., a także wspierali działania punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Podkreślił, że zgodnie z ustawą z dnia 12.03.2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa: w okresie do 31.12.2022r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących; 1) udzielenia cudzoziemcowi; a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany; a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi; a zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie do 31.12.2022r., w postępowaniach w ww. sprawach są skuteczne. W okresie do 31.12.2022r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w ww. sprawach, do powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Wojewoda zaznaczył, iż zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach lub ich dokonanie z opóźnieniem w okresie do 31.12.2022r. nie może być podstawą wywodzenia środków dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Także organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.02.2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 1.03 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19.07. 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Wskazać należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z dnia 21.05.2022r. w zakresie zezwolenia na pobyt i pracę przez Wojewodę Śląskiego. Strona zarzuca, że wniosek nie został załatwiony mimo upływu ustawowego czasu. Organ wskazał na dużą liczbę wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców oraz na czynione starania w zakresie organizacji sprawnej obsługi wniosków cudzoziemców. Nadto powołał się na brzmienie przepisu z art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – zawieszającego bieg terminów na załatwienie spraw w przedmiotowym zakresie. Wobec tak określonej linii sporu należy podkreślić, że pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak już wspomniano, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 112a ustawy z dnia 12.12.2013r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. 2021 poz. 2354) regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy - decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń tj. cudzoziemiec złożył stosowny wniosek. Jednakże w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ustawodawca w art. 100c ustanowił wyjątki od powyższego stanowiąc, że : ust. 1 - w okresie do dnia 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: pkt. 1 - udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, pkt. 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, pkt. 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z ust. 2 - czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Natomiast w ust. 3 ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Poza tym z mocy ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym w niniejszej sprawie zakresie, zakaz stosowania w określonym w tym przepisie czasie przepisów o bezczynności – to tym samym bezzasadny był zarzut bezczynności. Powyższe znajduje także oparcie w wyż. cyt. ust. 4 zakazującym w tym okresie wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym całkowicie chybione są zarzuty skargi, twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. ----------------------- 7