II SA/Go 51/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania refundacji podatku VAT uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...]. 1. Dnia 15 lutego 2023r. K.K. (skarżąca) złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej na formularzu wniosek o wypłatę refundacji podatku VAT za dostarczone paliwo gazowe w 2023 roku na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023r. w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz.U. z 2022 r. poz. 2687 ze zm.; dalej ustawa o ochronie odbiorców paliw gazowych). Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy (zwany dalej także organem I instancji) odmówił skarżącej przyznania refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 r. Przyczyną odmowy było to, że zdaniem organu deklaracja dotycząca wykorzystywanego przez stronę źródła ciepła (tzw. deklaracja CEEB) została złożona w marcu 2023 r., a zatem po 14-dniowym terminie od dnia pierwszego uruchomienia tego źródła. 2. Na skutek złożonego odwołania decyzja organu I instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] w dniu [...] r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na potrzebę wyjaśnienia kwestii, czy na skarżącej ciążył obowiązek złożenia deklaracji, skoro strona zamieszkuje w budynku wielorodzinnym oraz kiedy dokładnie została złożona taka deklaracja. 3. W ponownie wydanej decyzji odmownej z dnia [...] r., nr [...] organ I instancji wskazał, że z jego ustaleń wynika, że deklaracja dotycząca wykorzystywanego przez stronę źródła ciepła została złożona przez skarżącą w dniu 30 marca 2023 r. Była to pierwsza deklaracja strony w tym zakresie, a lokal mieszkalny gdzie znajduje się to źródło stanowi własność Gminy, jego zarządcą jest Spółka Komunalna, a deklaracja zbiorcza złożona przez tę Spółkę w dniu 13 czerwca 2023 r. zawierała wyłącznie dane o tych lokalach, których najemcy złożyli deklaracje indywidualne. Z tych względów Burmistrz Miasta i Gminy, powołując się na przepisy art. 18 pkt 1 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych odmówił refundacji. 4. Od tej decyzji K.K. złożyła w terminie odwołanie wskazując, że nie zgadza się z treścią decyzji i podkreślając, że mieszka w budynku wielorodzinnym i w takim przypadku obowiązek wypełnienia deklaracji spoczywa na podmiocie zarządzającym budynkiem. 5. Utrzymując w mocy zaskarżoną tym odwołaniem decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r., nr [...] przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 18 pkt 1 i art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych oraz art. 27g pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków(Dz. U. z 2022 r. poz. 438 ze zm.). Przyjmując za organem I instancji ustalenie, że deklaracja CEEB dotycząca wykorzystywanego przez stronę źródła ciepła została złożona przez skarżącą w dniu 30 marca 2023 r., Kolegium wskazało, że nastąpiło to po upływie 14-dniowego terminu, liczonego od dnia pierwszego uruchomienia tego źródła, co uniemożliwiało uwzględnienie wniosku o refundację. 6. W skardze wniesionej do tutejszego sądu w terminie (nazywanej błędnie sprzeciwem) K.K. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości podnosząc, że mieszka w budynku wielorodzinnym (19 mieszkań), a w deklaracji druku jest napisane, "że to na właścicielu bądź administratorze, spółdzielni mieszkaniowej, wspólnocie mieszkaniowej spoczywa obowiązek złożenia deklaracji CEEB. Żadna z w/w instytucji nie dopełniła obowiązku zgłoszenia pomimo ustawowego obowiązku, konieczność złożenia deklaracji została przerzucona na mnie jako niewłaściciela". 7. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.) wynika, że sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. 9. Zasady i tryb refundacji kwoty odpowiadającej podatkowi VAT wynikającej z opłaconej faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. dla odbiorcy paliw gazowych regulują przepisy powoływanej wyżej ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych w 2023 r. W rozumieniu przepisów tej ustawy, przez pojęcie "podatek VAT" rozumie się podatek od towarów i usług, o którym mowa w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, zaś pojęcie "gospodarstwo domowe" oznacza osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) (art. 2 pkt 6 i 7 ustawy). Zgodnie z art. 18 ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych, w przypadku gdy odbiorca paliw gazowych w gospodarstwie domowym, o którym mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne 1) wykorzystuje jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego urządzenia grzewcze zasilane paliwami gazowymi, o których mowa w art. 3 pkt 3a u.p.e., wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia wejścia w życie ustawy, albo po tym dniu - w przypadku głównego źródła ogrzewania wpisanego lub zgłoszonego po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy; 2) jest osobą w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140) nie przekracza kwoty 2100 zł, lub osobą w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę - przysługuje mu refundacja kwoty odpowiadającej podatkowi VAT wynikającej z opłaconej faktury i informacji, o których mowa w art. 18a, dokumentujących dostarczenie paliw gazowych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. do tego odbiorcy paliw gazowych, zwana dalej "refundacją podatku VAT". 10. Stosownie do art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych, odbiorcy paliw gazowych w gospodarstwach domowych składają wniosek o refundację podatku VAT na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, nie później niż do dnia 29 lutego 2024 r., lub w terminie 30 dni od dnia otrzymania faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych. Wniosek o refundację podatku VAT składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy, do wniosku o refundację podatku VAT odbiorca paliw gazowych w gospodarstwie domowym, o którym mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.e., załącza fakturę dokumentującą dostarczenie paliw gazowych do tego odbiorcy przez to przedsiębiorstwo energetyczne obejmującą okres dotyczący wniosku oraz dowód uiszczenia zapłaty za tę fakturę. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o refundację podatku VAT, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 20 ust. 2 ustawy). Do ustalenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta prawa do refundacji podatku VAT, o którym mowa w art. 18, stosuje się odpowiednio art. 411 ust. 10k-10o oraz 10r ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, weryfikuje wniosek o refundację podatku VAT w zakresie: 1) zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, 2) wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu, o którym mowa w art. 18 pkt 2, zgodnie z ust. 3 - jednorazowo przy złożeniu pierwszego wniosku o refundację podatku VAT przez odbiorcę paliw gazowych w gospodarstwie domowym, o którym mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.e. Zgodnie z art. 20 ust. 5 ustawy, przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta refundacji podatku VAT nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania refundacji podatku VAT, uchylenie lub zmiana wysokości refundacji podatku VAT oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranej refundacji podatku VAT wymagają wydania decyzji. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy, do postępowania w sprawie refundacji podatku VAT przepisy art. 23 ust. 12 i 13, art. 30 oraz art. 32 ust. 1-1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stosuje się odpowiednio, przy czym ilekroć w tych przepisach jest mowa o rodzinie, rozumie się przez to gospodarstwo domowe wymienione w art. 18 pkt 2. W sprawach refundacji podatku VAT nieuregulowanych ustawą stosuje się także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 21 ust. 3 ustawy). 11. Niesporne w sprawie jest, że wniosek o refundację został złożony przez skarżącą w terminie wynikającym z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych. Niesporne jest i zostało to ustalone przez organy, że skarżąca spełnia wszystkie inne przesłanki przyznania refundacji za wyjątkiem jednego – a mianowicie tego, że skarżąca złożyła deklarację CEEB po terminie wejścia w życie ustawy. Ustawa weszła w życie z dniem 21 grudnia 2022 r., zaś skarżąca złożyła deklarację do CEEB w dniu 30 marca 2023 r. Pogląd ten znajduje oparcie w literalnym brzmieniu ustawy, ale kłóci się z wykładnią funkcjonalną, za którą opowiedziało się w podobnych sprawach orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym wskazuje się, że przepisy ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków mają inne funkcje i cele, które nie są przedmiotem postępowania w sprawie refundacji podatku VAT. Podkreśla się w szczególności, że dopiero w 2022 r. ustawodawca powiązał zgłoszone źródła ciepła w deklaracjach CEEB z możliwością otrzymania szeregu dodatków, które miały przede wszystkim gospodarstwom domowym i podmiotom użyteczności publicznej zrównoważyć wzrastające ceny energii. Wprowadził również szereg rekompensat dla przedsiębiorstw energetycznych. Weszły wówczas w życie m.in. przepisy: ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym; ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej; ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw; ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw; oraz ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku. 12. Zdaniem judykatury wykładnia art. 18 pkt 1 ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych musi być dokonywana w zgodzie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz celami tej regulacji prawnej. Jak wynikało z projektu ustawy (nr IX.2804 w pkt 2.1), przepisy miały ograniczyć wzrost kosztów dla odbiorców paliw gazowych w gospodarstwach domowych o najniższych dochodach, zużywających paliwa gazowe do celów grzewczych. W tym celu zaproponowano mechanizm refundacji podatku od towarów i usług, poniesionego przez tych odbiorców za paliwa gazowe dostarczone w 2023 r., udokumentowane dokumentem potwierdzającym dostarczenie tych paliw do odbiorców. Refundacja podatku VAT miała przysługiwać gospodarstwu domowemu, które jako główne źródło ogrzewania wykorzystuje kocioł na paliwa gazowe, wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a którego przeciętne miesięczne dochody, w przypadku gospodarstwa jednoosobowego, nie przekraczają 2100 zł, lub 1500 zł na osobę w przypadku gospodarstwa wieloosobowego. Sądy administracyjne, na tle podobnych do niniejszego stanów faktycznych przyjmują, że przestrzeganie wymogu w postaci dopełnienia obowiązku zgłoszenia głównego źródła ogrzewania do CEEB w terminie do 21 grudnia 2022 r. stanowi nadmierną regulację sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP i celem ustawy. Nie daje ona bowiem stronom możliwości spełnienia warunków przyznania świadczenia po jego wprowadzeniu tj. po wejściu w życie ustawy. 13. Podkreśla się też, że dane wpisywane do CEEB nie mają bezwzględnie obowiązującego znaczenia dla przyznania szeregu dodatków osłonowych. Świadczą o tym orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące dodatku węglowego oraz zmian dokonanych przez ustawodawcę w ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Przy przyznaniu dodatku węglowego ważny jest stan rzeczywisty, a nie dane wynikające z CEEB. Ponadto dopuszczono do przyznania tego dodatku również w sytuacji, gdy istniejące źródło ciepła nie zostało wpisane do CEEB, a nawet wówczas gdy dana osoba nie złożyła wniosku o przyznanie dodatku węglowego, mimo iż spełniała przesłanki do jego przyznania (art. 2 ust. 15f i ust. 15g u.d.w.). Taką samą regulację ustawodawca przewidział dla osób uprawnionych do dodatku dla gospodarstw domowych na podstawie art. 24 ust. 25a i ust. 25b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw oraz dla osób uprawionych do dodatku elektrycznego na podstawie art. 32a ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej. Zastosowanie wyłącznie wykładni językowej naruszyłoby zatem art. 32 Konstytucji RP, gdyż jak wyżej wskazano, przy innych tego typu dodatkach pomocowych, ustawodawca wprowadził łagodniejsze rygory związane z ich przyznaniem (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2023 r., II SA/Sz 776/23; WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2024 r., III SA/Kr 1085/23 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2024 r., IV SA/WR 516/23; dostępne w CBOSA). 14. Powyższy pogląd tutejszy sąd podziela i znalazł on zastosowanie w niniejszej sprawie. Zatem warunkiem koniecznym do przyznania przedmiotowej refundacji jest sam fakt ujawnienia głównego źródła ogrzewania w CEEB, niezależnie od daty jego zgłoszenia w CEEB, który to warunek w niniejszej sprawie został spełniony przez skarżącą. Najistotniejsze jest bowiem osiągnięcie celu regulacji ustawowej, którym jest pomoc osobom o niskich dochodach, równoważąca podwyżki cen nośników grzewczych. Nadto w niniejszej sprawie nadal kontrowersyjne jest to, czy obowiązek zgłoszenia źródeł ciepła nie spoczywał także na zarządcy wspólnoty. Zgodnie bowiem z art. 27g ust. 1 ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych do złożenia deklaracji zobowiązany jest również zarządca budynku, co jak podkreśla trafnie skarżąca jest także zawarte w pouczeniu zamieszczonym na deklaracji. 15. Stwierdzając zatem naruszenie prawa materialnego - art. 18 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych oraz art. 27g pkt 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków przez błędną ich wykładnię, mające istotny wpływ na wynik sprawy sąd uchylił zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Ze względu na charakter tego uchybienia i dalszy bieg sprawy celowe było również uchylenie decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji będzie związany zawartą w niniejszym uzasadnieniu wykładnią wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego i rozpozna wniosek skarżącej w oparciu o przepisy ustawy, przy pominięciu wskazanego w art. 18 pkt 1 ustawy o ochronie odbiorców paliw gazowych, terminu zgłoszenia przez skarżącą źródła ciepła do CEEB (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej nie orzeczono bowiem ich nie poniosła, a ustanowiony w sprawie z urzędu pełnomocnik nie podjął do dnia orzekania jakichkolwiek czynności.