II SAB/Wa 15/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. S. z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. M.S. (dalej "skarżący") wystąpił do Prokuratora Rejonowego w P. (dalej "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych kopii postanowień o umorzeniu postępowania wydanych w sprawach: [...], [...], [...], [...], [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. organ poinformował skarżącego o treści art. 156 § 5 k.p.k. i wskazał, że brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. późn. 902), dalej "u.d.i.p.". Organ wyjaśnił, że przepisy art. 156 § 1 i § 5 k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Ponadto przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Organ ponadto wskazał, że powołane przepisy k.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej (tak też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 08.11.2022 r., II SAB/Rz 175/22, dostępny w CBOSA). Natomiast przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec uregulowanego w k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach podlegają zatem "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego, przyjęcie zaś odmiennej interpretacji i udostępnienie skarżącemu żądanych informacji byłoby równoznaczne z możliwością udostępnienia jej "każdemu" w rozumieniu u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 3/15, dostępny w CBOSA). W piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., poprzez niezasadne uznanie, że do złożonego przez niego wniosku nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p., a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. w; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 zł; 4) zasądzenie od organ u na jego rzecz kosztów postępowania w postaci zakupu znaczków pocztowych; 5) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 100 zł; 6) rozpoznanie sprawy na rozprawie wraz z doprowadzeniem skarżącego na rozprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przytoczył argumenty powołane w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. skierowanym do skarżącego. Ponadto organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ w prawidłowej formie i terminie pismem z dnia [...] listopada 2023 r. rozpatrzył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, prawidłowo uznając, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a następnie tego samego dnia wydał zarządzenie w oparciu o przepisy art. 156 § 5 i 5b k.p.k. w którym nie wyrażono zgody na udostępnienie kopii postanowień kończących w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie natomiast z art. 122 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał, aby zachodziła potrzeba rozpoznania sprawy na rozprawie. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że Prokurator Rejonowy w P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego wniosku [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych kopii postanowień o umorzeniu postępowania wydanych w sprawach: [...], [...], [...], [...], [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że wyroki sądowe są jawne i wraz z uzasadnieniami (jako integralną ich częścią) stanowią informację publiczną. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiała nowelizacja art. 6 u.d.i.p., dokonana na mocy art. 13 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1662). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w obecnym brzmieniu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, W ocenie Sądu podobnie należy ocenić postanowienia prokuratora o umorzeniu postępowania. Choć w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. nie wskazuje się wprost postanowień prokuratora, to niewątpliwe tego rodzaju rozstrzygnięcia stanowią dokument urzędowy, w rozumieniu art. 6 ust 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt spraw. Ponadto, zdaniem Sądu, postanowienia prokuratora o umorzeniu postępowania stanowią "inne rozstrzygnięcia", o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Tego rodzaju dokumenty podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. nie tylko co do treści, ale i postaci. Nie sposób podzielić przy tym stanowiska organu, że żądana przez skarżącego informacja nie mogła mu zostać udostępniona w trybie u.d.i.p., albowiem dostęp do tego dokumentu, regulowany jest przepisami k.p.k., co wypełnia normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 156 k.p.k. reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów, czego jednak w niniejszej sprawie skarżący się nie domagał. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 zdanie pierwsze k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. § 5b. Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b k.p.k.). Oznacza to, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2078/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie żądał udostępnienia przez organ akt sprawy jako zbioru materiałów toczącego się postępowania przygotowawczego ani określonych informacji z dokumentów zawartych w aktach postępowania przygotowawczego, lecz jedynie kopii postanowień o umorzeniu postępowania. Prowadzi to do wniosku, że informacje objęte wnioskiem nie podlegają ograniczeniom określonym w art. 156 § 5 k.p.k. Mają zatem do nich zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych wywodów stwierdzić zatem należy, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ zobowiązany zatem będzie załatwić wniosek skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Organ rozpoznając wniosek powinien jednocześnie rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację prostą, czy przetworzoną, a zatem, czy zachodzi potrzeba wykazania przez wnioskodawcę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało zaś z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Po stronie organu nie można też dopatrzyć się złej woli czy też lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wadliwe zaś stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała postać kwalifikowaną. Z powyższych też względów Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie oddalił skargę. Stosownie do treści tego przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącego, zwłaszcza wobec orzeczenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku), a także biorąc pod uwagę charakter sprawy. Sąd nie stwierdził, że okoliczności sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Organ nie przejawiał postawy lekceważącej, ani też nie kierował się złą wolą. Zdaniem Sądu brak jest w takiej sytuacji podstaw do nakładania na organ grzywny. Poza oczywistym faktem opóźnienia w rozpoznaniu wniosku Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły jakiekolwiek uciążliwości, z którymi musiał się borykać skarżący w obronie swojego interesu prawnego, a które mogłyby uzasadniać przyznanie sumy pieniężnej. Skarżący nie uprawdopodobnił też, by okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wiązał się dla niego z określonymi dolegliwościami w sferze materialnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 3 wyroku. Odnośnie wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy wyjaśnić, że skarżącemu zostało przyznane w niniejszej sprawie prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Nie udokumentował on natomiast poniesienia wydatków związanych z zakupem znaczków pocztowych, a nawet nie określił, jakiej konkretnie kwoty domaga się z tego tytułu, dlatego też Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów postępowania w tym zakresie.