I GSK 1235/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Po 211/24 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 25 stycznia 2024 r. nr LIV/365/24 w przedmiocie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Kobylinie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 211/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie z 25 stycznia 2024 r. w przedmiocie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1. art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.) w zw. z art. 70a ust. 1, 3 i 3a w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r. poz. 984, ze zm.) oraz § 5 i § 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U z 2023 r. poz. 2628) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy stanowią podstawę do wydania aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji, że uchwała nr LIV/365/24 Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024 r. za kształcenie nauczycieli, w szkołach prowadzonych przez Gminę Kobylin zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i tym samym stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym nie stanowi aktu prawa miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 kwietnia 2024 r. na ww. uchwałę w powyższym zakresie, pomimo jej zasadności; 2. art. 4 ust. 1 w zw. z 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnej wykładni przepisów wskazanych w pkt 1 powyżej i przyjęcie, że uchwała nr LIV/365/24 Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024 r. za kształcenie nauczycieli, w szkołach prowadzonych przez Gminę Kobylin jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że uchwała w tym przedmiocie nie stanowi aktu prawa miejscowego, zatem nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 kwietnia 2024 r. na ww. uchwałę w powyższym zakresie, pomimo jej zasadności. Wojewoda Wielkopolski wniósł, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Wojewody Wielkopolskiego z 3 kwietnia 2024 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada Miejska w Kobylinie nie skorzystała z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są zasadne. Przedmiotem sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy poddana kontroli uchwała stanowi akt prawa miejscowego a w konsekwencji, czy uchwała ta podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie bowiem stanowisko zajął w tej sprawie WSA w Poznaniu. Czy też, jak wskazuje skarżący kasacyjnie Wojewoda, uchwała nr LIV/365/24 Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat w 2024 r. za kształcenie nauczycieli, w szkołach w prowadzonych przez Gminę Kobylin nie stanowi aktu prawa miejscowego, zatem nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu I instancji nie podziela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Wojewoda, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawą uchwały Rady Gminy stanowiły przepisy art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2023 r., poz. 984 ze zm. dalej: K.N.) oraz § 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2628). Jak już zasygnalizowano, w pierwszej kolejności należy rozważyć czy podjęta przez organ stanowiący uchwała jest prawem miejscowym, a zatem czy zawiera normy powszechnie obowiązujące na podstawie upoważnienia ustawowego, podlegające kontroli sądu administracyjnego, czy też z uwagi na charakter uregulowań są to normy o charakterze wewnętrznym wydawane przez organ stanowiący niebędące prawem miejscowym, oraz czy są to regulacje z zakresu wykonywania budżetu, o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.). Konstytucja RP w art. 87 ust. 2 i art. 94 stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa. Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe – w tym u.s.g., zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawcy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców) (v. wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16). Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Odnośnie generalnego charakteru uchwały należy wskazać, że wprawdzie adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały, to zauważyć jednak trzeba, że będą to nauczyciele przypisani do konkretnej jednostki wymienionej w załączniku do uchwały. Zaskarżona uchwała nie posiada norm(y) o charakterze abstrakcyjnym. Wynika to z faktu, że zaskarżona uchwała w załączniku stanowiącym plan dofinansowania, zawiera podział tych środków ze wskazaniem ich wysokości, na rzecz konkretnej wskazanej w uchwale placówki. Uchwała dotyczy zatem przekazania jednokrotnego, co zdaniem Sądu wyklucza wielokrotne stosowanie przepisów tej uchwały. Należy dodać, że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 673/11). Należy zwrócić uwagę na pojęcie wykonywania budżetu, które definiuje się jako podejmowanie czynności prawnych i faktycznych służących realizacji zadań ujętych w budżecie, które można podzielić na dwie kategorie: działania podstawowe będące istotą wykonywania budżetu, tj. realizowanie ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów oraz działania instrumentalne – pomocnicze, tj. służące zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Czynności pomocnicze warunkują możliwość efektywnego i legalnego wykonywania budżetu. Do działań pomocniczych można zaliczyć m.in. opracowywanie planów finansowych (art. 248 i 249 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2025.1483 t.j.; dalej: u.f.p.) i dokonywanie zmian w budżecie (art. 257 i 258 u.f.p.). Określając zakres czynności składających się na wykonywanie budżetu, można też odwołać się do katalogu działań wymienionych w art. 3 u.f.p. Pojęcie "budżet" oznacza natomiast roczny plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust. 1 u.f.p.). Przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. wskazuje zarząd jako organ wykonujący budżet jednostki samorządu terytorialnego. Ta ogólna kompetencja znajduje swoją podstawę prawną w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Znaczenie użytego w art. 247 ust. 1 u.f.p. pojęcia zarząd zdefiniowano w art. 2 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z definicją desygnatami tego pojęcia są nie tylko kolegialne organy wykonawcze (zarząd powiatu, zarząd województwa) lecz również jednoosobowe organy wykonawcze (wójt, burmistrz i prezydent miasta). W wykonywaniu budżetu współuczestniczą oprócz jednoosobowego organu wykonawczego w szczególności takie podmioty jak główny księgowy (art. 54 u.f.p.), kierownicy jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych (art. 53 ust.1 u.f.p.) oraz pracownicy, którym powierzono wykonywanie określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej (art. 53 ust. 2 u.f.p.). Nadto należy podnieść, że przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. ma istotne znaczenie w procesie stosowania przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wskazuje bowiem organ odpowiedzialny za wykonywanie budżetu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 70a ust. 1 K.N. uzasadnia wniosek, że kompetencje rady gminy ograniczają się wyłącznie do wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Przedmiot regulacji zawarty w art. 70a ust. 1 i 2a K.N. i przepisach rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że są to czynności związane z wykonywaniem budżetu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. W konsekwencji, to wykonawczy organ gminy jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a K.N.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 5 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 6 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze, zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, który dokona powtórnej oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale uwzględniając przedstawioną ocenę prawną oraz charakter prawny spornej uchwały (nie jest to akt prawa miejscowego) Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie (240 zł).