II SAB/Lu 63/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku T. W. z dnia [...] maja 2023 r. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku wskazanego w pkt I.; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu) T. W. (dalej jako "skarżąca", "strona") zarzuciła bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 24 maja 2023 r. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych. Strona wskazała, że od rozpoznania wniosku minęło 6 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie jako bezzasadnej. Wskazał, że olbrzymia ilość wniosków, ponagleń, skargi i innych pism T. W., które w Urzędzie Gminy [...] składa jej mąż - Z. W. w znaczącej mierze zakłóca tok pracy pracowników wyznaczonych do rozpatrywania jej spraw. Działania strony noszą cechy świadomego działania mającego na celu zaburzenie kolejności instancyjnej jak również maksymalnego zaangażowania pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w obsługę spraw T. W.. Wielokrotnie składane przez T. W. wnioski o te same świadczenia w konsekwencji rzutowały na zmniejszenie efektywności pracy pracownika wyznaczonego do ich rozpatrywania oraz powstania błędów w jego pracy, m.in. nieterminowego wykonania powierzonych obowiązków. Z treści odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: Skarżąca wnioskiem z dnia 24 maja 2023 r. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie – przedłużenie pomocy w formie usług opiekuńczych. Decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. znak: [...] organ I instancji odmówił stronie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 11 września 2023 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 22 września 2023 r. Z-ca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] poinformowała stronę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyznaczonym na dzień 5 października 2023 r. Odbiór pisma potwierdził Z. W. w dniu 25 września 2023 r. Również pismem z dnia 22 września 2023 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wystąpił do Komisariatu Policji w [...] o pomoc w przeprowadzeniu czynności służbowych (o asystę funkcjonariuszy Policji). W dniu 5 października 2023 r. do miejsca zamieszkania strony udali się dwaj pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji. Wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Przebieg wizyty został potwierdzony notatką służbową z dnia 6 października 2023 r. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zawiadomieniem z dnia 5 października 2023 r. poinformował stronę o prowadzonym postępowaniu dotyczącym m.in. wniosków z dnia 24 maja 2023 r. w sprawie świadczenia w formie usług opiekuńczych oraz świadczenia na opał. W zawiadomieniu zawarto informację o niespełnionych przesłankach do udzielenia pomocy, mogących skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zawiadomienie doręczono w dniu 6 października 2023 r. W dniu 6 października 2023 r. w Urzędzie Gminy [...] strona osobiście złożyła pismo z tej samej daty zawierające m.in. jej uwagi do sposobu prowadzenia postępowań w sprawach dotyczących jej wniosków. Następnie w dniu 13 października 2023 r. pracownik socjalny zatrudniony w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], prowadząc czynności służbowe w sprawie męża T. W. , znajdując się na zamieszkiwanej przez nią posesji, starał się nawiązać z wyżej wymienioną osobisty kontakt. Na okoliczność złożonej wizyty, została sporządzona notatka służbowa. W dniu 3 listopada 2023 r. w Urzędzie Gminy [...] strona osobiście złożyła wniosek z dnia 2 listopada 2023 r. o wyłączenie E. W. i M. B. ze spraw dotyczących, m.in. wniosków z dnia 24 maja 2023 r. Postanowieniami z dnia 6 listopada 2023 r. Wójt Gminy odmówił wyłączenia ww. osób od rozpoznania wniosków T. W. z dnia 24 maja 2023 r. w przedmiocie przedłużenia usług opiekuńczych oraz przyznania świadczenia na opał. W dniu 20 listopada 2023 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło ponaglenie T. W. datowane na dzień 16 listopada 2023 r. w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosków w sprawie przedłużenia usług opiekuńczych oraz przyznania świadczenia na opał. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wniosku T. W. z dnia 24 maja 2023 r. w sprawie przyznania usług opiekuńczych, Wójt Gminy decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r. znak: [...] odmówił stronie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] udzielił odpowiedzi na ponaglenie T. W. i wraz z kopiami akt sprawy przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. W piśmie z dnia 10 maja 2024 r. strona wniosła o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i zasądzenie 50% na jej rzecz wysokości grzywny, która zdaniem skarżącej ma być sprawiedliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 24 maja 2023 r. o przyznanie – przedłużenie pomocy w formie usług opiekuńczych. Wyjaśnić należy na wstępie, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Wskazać należy, że terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast w myśl § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z akt sprawy bezspornie wynika, że po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 11 września 2023 r., znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 24 lipca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu 15 września 2023 r. Od tej daty rozpoczął zatem bieg miesięczny termin do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony z dnia 24 maja 2023 r. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych została wydania dopiero w dniu 18 kwietnia 2024 r. Czyli po upływie blisko 7 miesięcy. Sąd zwraca uwagę, że w toku ponownie prowadzonego postępowania dokonywane były przez organ I instancji czynności, niemniej jednak biorąc pod uwagę chronologię tych czynności przedstawioną w części historycznej uzasadnienia stwierdzić należy, że ostatnią czynnością w sprawie jaką podjął organ było rozpoznanie wniosku strony i wydanie w dniu 6 listopada 2023 r. postanowień w tym przedmiocie. Należy także zwrócić uwagę, że w dniu 20 listopada 2023 r. strona złożyła ponaglenie w tej sprawie, które dopiero w dniu 19 kwietnia 2024 r. zostało przekazane do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.. W świetle powyższych okoliczności w pełni zasadne są zarzuty skargi wskazujące, że prowadząc ponownie postępowanie z wniosku strony z dnia 24 maja 2023 r. Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie wydał w tej sprawie decyzji w miesięcznym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a także w tym czasie nie wystosował do strony zawiadomienia informującego o załatwieniu sprawy w innym określonym terminie. Z powyższych względów zasadne jest uwzględnienie skargi wyrażające się w stwierdzeniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 24 maja 2023 r. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu, to naruszenie, które cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy, pozostające w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opubl. w CBOSA). W kontekście powyższego należy zauważyć, że Sądowi - nie tylko z odpowiedzi na skargę, ale i z urzędu - jest wiadomo, że strona oraz jej mąż kierują do organu dużą liczbę wniosków, ponagleń i skarg m.in. na bezczynność organu, wymagających ich rozpoznania. Oczywiście wszystko to, co do zasady, nie może usprawiedliwiać zwłoki organu w prowadzeniu spraw, ale przekłada się na sprawność prowadzonych przez organ postępowań. Należy także zwrócić uwagę, że skarżąca i jej mąż nie są jedynymi petentami organu I instancji. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Konsekwencją tego, że organ odwoławczy przestał tkwić w bezczynności po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, jest bezprzedmiotowość postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku strony, uzasadniająca umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Rozpatrując wnioski skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie jej od organu sumy pieniężnej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie "może ponadto orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. Za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak: wyrok NSA z 9 sierpnia 2023 r., I OSK 1675/21). W ocenie Sądu za bezzasadne należało uznać nałożenie na organ grzywny. Jak już wyżej wskazano działanie organu nie cechowało lekceważenie prawa, a bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę mnogość pism i wniosków składanych przez skarżącą oraz jej męża, które przez organ są rozpatrywane nie można organowi zarzucić działania umyślnego w rozpoznaniu wniosku strony z opóźnieniem. Postawa skarżącej wobec organu i przyczynienie się przez nią do sposobu jego funkcjonowania poprzez składanie np. kilku wniosków dotyczących tego samego świadczenia, bezczynności, ponagleń, w ocenie Sądu brak jest przesłanek do nałożenia na organ szczególnego środka represyjnego w postaci grzywny. Za bezzasadne należało uznać także przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV sentencji wyroku).