II SA/Ke 140/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę. II SA/Ke 140/20 Uzasadnienie Decyzją z 15 października 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Starosty K. znak: [...] z 19 lipca 2019 r. o odmowie wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny na części działki oznaczonej nr 437 o powierzchni 600 m2 położonej w obrębie ewidencyjnym G., gm. G., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia dla organu I instancji stanowiły przepisy art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 i art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Starosta K. uznał, że nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, stąd przedmiotowa zmiana jest niedopuszczalna. W odwołaniu A. W. nie zgodził się z powyższą oceną, zarzucając organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne i brak odniesienia się do argumentów uzasadniających zmianę lasu na użytek rolny. Zgodnie z twierdzeniami strony, sporny teren nie posiada charakteru zabudowy mieszkaniowej, gdyż występuje na nim zabudowa zagrodowa. Dom został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę K., co nie pozwala na uznanie, że zmiana użytku leśnego na rolny nastąpiła samowolnie. Rozpatrując odwołanie Kolegium przytoczyło treść art. 13 ust. 1 ustawy o lasach stwierdzając, że zmiana lasu na użytek rolny jest sytuacją wyjątkową i możliwą jedynie w bardzo skrajnych przypadkach. Ustawa o lasach nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb", w związku z tym organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego, natomiast ze względu na uznaniowość decyzji wydawanej w tego typu sprawach organ powinien kierować się regułą wynikającą z art. 7 Kpa i brać pod uwagę interes społeczny i uzasadniony interes strony. Przede wszystkim powinien zbadać, czy zgłoszony cel mieści się w ramach uzasadnionych potrzeb. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskowana do zmiany sposobu użytkowania jest część działki nr ewidencyjny 437 o powierzchni ok. 600 m2. Cała działka nr 437 posiada powierzchnię 5,88 ha i w jej skład wchodzą różnego rodzaju użytki: grunty rolne, łąki pastwiska nieużytki, las, grunty rolne zabudowane i las, przy czym las rośnie na powierzchni 0,67 ha. Wójt Gminy G. decyzją znak: [...] z 23.09.2008r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 437 przy ul. Z. w G . Z kolei Starosta K., decyzją [...] z 8.05.2009r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla T. W. i A. W., obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami, na działce nr 437 w obrębie ewidencyjnym G . Z załączonej do tej decyzji mapy sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych wynika, że budynek mieszkalny położony jest na obszarze użytku oznaczonego jako Ls czyli las. Organ stwierdził, że z art. 12a ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów wynika, że jest możliwe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych lub leśnych o powierzchni 0,05 ha przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Oznacza to, że w przypadku gruntu rolnego lub leśnego o powierzchni do 0,05 ha, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie jest wymagane wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. W rozpatrywanej sprawie Starosta K. nie żądał także od inwestorów, by grunt leśny, na którym miał być posadowiony dom jednorodzinny został wyłączony z produkcji leśnej. Później jednak A. W. i T. W. zawnioskowali, by teren wokół tego domu, o powierzchni ok. 600 m2 wyłączyć z produkcji leśnej dla stworzenia "przydomowej przestrzeni". Ponieważ wskazana część działki nr 437 nie jest planowana pod zabudowę mieszkaniową, dla zmiany lasu na użytek rolny wymagane jest uzyskanie zgody właściwego organu. Teren ten, co wynika z ewidencji gruntów, mapy sytuacyjno - wysokościowej oraz wyjaśnień wnioskodawców stanowi użytek leśny. Co prawda, jak stwierdzono to w czasie oględzin w dniu 27.11.2018r. grunt ten pozbawiony jest aktualnie zadrzewienia, lecz zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, lasem jest również grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej. Nadto przepis art. 13 ust. 1 ustawy nawet po usunięciu drzewostanu nakłada na właściciela lasu obowiązek ponownego zalesienia w okresie 5 lat. Zdaniem organu, wniosek motywowany chęcią stworzenia dla czteroosobowej rodziny "przydomowej przestrzeni", nie wskazuje na "szczególnie uzasadnioną potrzebę" warunkującą zgodę organu pierwszej instancji na zmianę lasu na użytek rolny. Ocena sytuacji życiowej wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego dokonana przez Starostę K. nie przemawia za uznaniem, iż znajduje się on w szczególnie uzasadnionej potrzebie. Z akt wynika, że A. W. wraz z synem T. W. prowadzą wspólnie gospodarstwo o łącznej powierzchni ok. l00 ha. Syn wraz z rodziną zamieszkuje na terenie działki nr ewidencyjny 437 i utrzymuje się wyłącznie z dochodów z prowadzonego gospodarstwa. W gospodarstwie prowadzona jest produkcja roślinna, hodowla ryb w stawach o powierzchni ok. 70 ha, chów 24 sztuk bydła mięsnego oraz 36 szt. owiec. Wnioskodawca nie uzasadnił jednak swojego wniosku zamiarem przeznaczenia przedmiotowych 600 m2 na cele rolne, lecz na stworzenie dla rodziny "przydomowej przestrzeni". Przez okres całego postępowania, A. W. nie zmienił celu na jaki sporna działka ma być przeznaczona, tym samym nie mieści się on w sferze rolnej. Przesłanką negatywną jest również i ta okoliczność, iż użytek leśny na działce nr 437 posiada glebę klasy VI, a więc najsłabszej, wręcz nieprzydatnej rolniczo. Ekonomiczna zatem przesłanka uzasadniająca zmianę lasu na użytek rolny jest więc w rozpatrywanym przypadku nieuzasadniona, tym bardziej w porównaniu z posiadanym przez stronę areałem w wielkości ok. l00 ha. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. W. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego polegającej na odmowie zmiany lasu na użytek rolny, gdyż brak jest szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela; 2. art. 9 Kpa poprzez brak czuwania organu nad tym, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa; 3. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez uznanie, że brak jest szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela do zmiany lasu na użytek rolny. W uzasadnieniu podniesiono, że organ w żaden sposób nie uwzględnił i nie odniósł się do interesu strony. Nie wyjaśnił dlaczego odmawiając zmiany lasu na użytek rolny wziął pod uwagę interes publiczny. Mając na względzie, że zmiana lasu na użytek rolny dotyczy nieruchomości siedliskowej, na której występują zabudowania gospodarcze jak i mieszkalne wraz z niezbędną infrastrukturą do prowadzenia gospodarstwa rolnego, istnieją grunty o różnym charakterze, jest prowadzone gospodarstwo rolne, organ powinien wziąć pod uwagę interes strony. Wskazano, że zmiana lasu na użytek rolny będzie miała istotne znaczenie dla prowadzenia tego gospodarstwa i stworzenia właściwej infrastruktury do jego prowadzenia. Autor skargi zarzucił brak uwzględnienia, że na gruncie oznaczonym lasem znajduje się budynek, zaś organy administracji udzielając warunków zabudowy i pozwolenia na budowę tego nie zauważyły, tym samym narażając skarżącego na szkodę. Jego zdaniem sytuację, w której się znajduje należy zakwalifikować jako nadzwyczajną, uzasadnioną szczególnymi okolicznościami, a mianowicie niedopatrzeniami, uchybieniami ze strony organów na etapie postępowania budowlanego. Zatem potrzeba przekształcenia lasu na użytek rolny jest realna, aktualna i usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.). Zgodnie z art. 3 tej ustawy, lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Z mocy z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, właściciele lasów zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, a w szczególności do: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk (pkt 1); ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2); pielęgnowania i ochrony lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej (pkt 3); przebudowy drzewostanu, która nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 (pkt 4); racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji przez: pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu (pkt 5 lit. a), pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego (pkt 5 lit. b). Stosownie do art. 8 ustawy o lasach podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Z woli ustawodawcy las można przekształcić zatem wyłącznie w użytek rolny i tylko wtedy, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Ustawodawca nie definiuje jednak w ustawie o lasach pojęcia użytku rolnego. Definicję taką zawiera art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1362) stanowiący, że użytkami rolnymi są grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Konstrukcja art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wskazuje, że organ działa w warunkach uznania administracyjnego, tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że niezdefiniowane ustawowo pojęcie: "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek – może nawet uzasadnionej – potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza sytuację zwykłą, tj. nadzwyczajna, wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami (por. wyroki: WSA w Łodzi z 24 lutego 2017 r., II SA/Łd 926/16; WSA w Białymstoku z 24 lipca 2012 r., II SA/Bk 374/12; z 20 października 2015 r., II SA/Bk 562/15 i z 6 grudnia 2016 r., II SA/Bk 372/16; WSA w Opolu z 9 sierpnia 2016 r., II SA/Op 186/16; WSA w Lublinie z 4 lutego 2014 r., II SA/Lu 634/13; NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1448/10 i z 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14). Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym i wyjątkowym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek. Każdy wniosek o przekształcenie działki leśnej w użytek rolny wymaga przeprowadzenia oddzielnego postępowania, w którym zostanie dokonana ocena występowania przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Potrzeba zmiany przeznaczenia lasu powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. To właściciel lasu powinien przedstawić rację i argumenty przemawiające za niezbędnością zmiany przeznaczenia konkretnej działki leśnej w użytek rolny (por. wyroki NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14 i WSA w Opolu z 9 sierpnia 2016 r., II SA/Op 186/16). W świetle linii orzeczniczej, nawet przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia (por. wyroki: NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1448/10; WSA w Białystoku z 24 lipca 2012 r., II SA/Bk 374/12). Wskazuje się również, że "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w analizowanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń, które zostały rozpatrzone i ocenione zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, przy uwzględnieniu dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Sąd podziela stanowisko organów administracji, że skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Poza sporem jest, że działka nr 437 o powierzchni 5,88 ha, obręb G., gmina G. składa się z różnych użytków. Zgodnie z ewidencją gruntów przedmiotowy teren stanowi użytek leśny - kontur użytku 321 – Ls VI. Zaczyna się w południowym narożniku działki i tworzy kształt trójkąta od zachodu ograniczonego drogą powiatową, od wschodu granicą działki, trzeci bok trójkąta powinien przebiegać w kierunku wschód – zachód w niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego, posadowionego na działce. Na podstawie oględzin ustalono, że część tego konturu użytku leśnego od strony północnej (drewnianego budynku mieszkalnego) jest całkowicie pozbawiona drzewostanu. Na tym obszarze został wybudowany budynek mieszkalny, urządzono zieleń, wykonano altankę i ogrodzono. Pozostałą powierzchnię użytku porasta około stuletni drzewostan sosnowy. W toku postępowania, jak słusznie podniosło Kolegium strona konsekwentnie wskazywała, że teren wokół domu o pow. ok. 600 m2 ma służyć stworzeniu "przydomowej przestrzeni" do przebywania w niej rodziny. Argumenty skarżącego świadczą o dążeniu do polepszenia komfortu zamieszkania poprzez powiększenie powierzchni siedliska, nie można więc mówić o życiowo przymusowej sytuacji, która mogłaby uzasadnić jego wniosek. Skarżący utrzymuje się z dochodów ze 100 ha gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest produkcja roślinna, hodowla ryb w stawach o powierzchni ok. 70 ha, hodowla bydła mięsnego oraz owiec. Ponadto nie można pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby" utożsamiać, jak czyni to skarżący, ze szczególnie uzasadnionym interesem skarżącego. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Nie ulega wątpliwości, że chęć zagospodarowania przedmiotowej działki przez jej właściciela, dla celów rekreacyjnych wskazuje, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie wskazuje, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. W tym wypadku ustawa wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zdaniem Sądu, organy trafnie uznały, że tak określonego celu zmiany nie można traktować jako "szczególnie uzasadnionych potrzeb" w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Brak jest podstaw do uznania, że zachodzą wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości lasu. Sąd dostrzega okoliczność, że skarżący zgodnie z prawem, z zachowaniem formalnoprawnych procedur – wybudował budynek mieszkalny jednorodzinny (decyzja Starosty K. z 8 maja 2009 r. znak: [...]). Nie oznacza to jednak, że tym samym nabył uprawnienie do zmiany gruntu leśnego tj. 600 m2 na użytek rolny, który jak wynika z załączonej mapy do wniosku z 19 września 2018 r., znajduje się poza obrysem budynku. Jeżeli skarżący uważa, że w związku z działaniem organów poniósł szkodę, to może dochodzić swoich roszczeń, lecz w odrębnym postępowaniu. Oceny Sądu nie zmienia również argumentacja skarżącego odnośnie znaczenia zmiany lasu na użytek rolny dla prowadzenia gospodarstwa, organizacji pracy na nieruchomości siedliskowej i stworzenia właściwej infrastruktury do prowadzenia gospodarstwa. Podnieść bowiem należy, że te okoliczności zostały wyeksponowane dopiero na etapie skargi do Sądu i skarżący w żaden sposób ich nie wykazał. Trzeba zaś pamiętać, że ciężar dowodzenia spełnienia przesłanek uzasadniających zmianę konkretnego terenu leśnego na użytek rolny, spoczywa na właścicielu lasu i w oparciu o takie wyjaśnienia organy dokonywały ustaleń. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.