I OSK 133/23

Dnia 7 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 432/21 w sprawie ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 września 2022 r. II SA/Wr 432/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K.K. i J. K. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (Kolegium) z [...] czerwca 2021 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie J. K. prawa do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt, że wszelkie pisma w postępowaniu administracyjnym były adresowane na M. K., a nie J. K., 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. II. na postawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów: 1. art. 148b ust. 1 w zw. z art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm., dalej "u.g.n.") poprzez nieprawidłową interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu, że momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej jest data ustalona na podstawie przepisów prawa budowlanego, w której można legalnie przystąpić do użytkowania infrastruktury, podczas gdy w tych przepisach mowa jest o faktycznym, a nie legalnym, stworzeniu warunków do korzystania z infrastruktury, 2 art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej u.z.z.w.) poprzez niezastosowanie tego przepisu, a także art. 148b ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającym na przyjęciu, że przepis ten odsyła do ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy przepis ten odsyła także do innych przepisów niż Prawo budowlane, w tym do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Na podstawie ww. zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie niniejszej sprawy poza rozprawą na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy podstawowe elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Decyzją Kolegium z [...] czerwca 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania Skarżących od decyzji Burmistrza Miasta O. (Burmistrz) z [...] lutego 2021 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w części stanowiącej punkt 1 rozstrzygnięcia (pkt I) oraz uchylono zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkty 2, 3 i 4 rozstrzygnięcia i w tym zakresie umarzono postępowanie pierwszej instancji (pkt II). W motywach decyzji wskazano, że oznaczoną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. Burmistrz ustalił Skarżącym opłatę adiacencką, w wysokości 2516 zł, z tytułu wzrostu wartości opisanej nieruchomości, będącego następstwem wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, tj. sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że ze środków budżetu gminy wybudowano sieć kanalizacji sanitarnej w ul. B. w O., wraz z odrzutami przewodów do granic nieruchomości umożliwiając w ten sposób jej podłączenie do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Podano, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej sieci nastąpiło 8 marca 2018 r, tj. po upływie 14 dni od dnia zgłoszenia zakończenia robót do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Zdaniem organu pierwszej instancji, wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej został ustalony zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie. Wobec tego uznano, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na nałożenie tego rodzaju obowiązku pieniężnego. W odwołaniu Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. W ocenie odwołujących się, ustalono im opłatę adiacencką "pomimo terminu przedawnienia", gdyż warunki do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone już w marcu 2017 r. Stwierdzili, że organ "mylnie wiąże stworzenie warunków z formalnym zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ustawy - Prawo budowlane", podczas gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że powinien to być dzień "odbioru urządzeń przez inwestora lub zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem przesyłowym a użytkownikiem". Ponadto stwierdzono, że J. K. został pozbawiony przez organ pierwszej instancji prawa czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ jako stronę postępowania organ wskazywał "M. K.", wobec którego wydano także zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie Kolegium podniosło, że w rozpatrywanej sprawie za dzień "stworzenia warunków" do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej przyjęto 8 marca 2018 r., kiedy upłynął termin 14 dni od dnia zgłoszenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. zakończenia robót budowlanych pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej w ul. B. i jej sięgaczach w O.", które nastąpiło w dniu 21 lutego 2018 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w tym zakresie w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że przy ustalaniu terminu stworzenia warunków nie chodzi o "faktyczną możliwość korzystania" z konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej, ale o możliwość korzystania z urządzenia legalnie, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy realizacji określonych inwestycji. W skardze Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej w pkt I decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, za zasądzeniem na ich rzecz kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przychylił się do stanowiska organów. Ponieważ w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedoniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.z.z.w. uznać należało za niezasadny. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Podniesiony przez Skarżących zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedoniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.z.z.w. zmierza w istocie do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wykładni prawa a w konsekwencji nie mógł być uznany za zasadny. Rzeczywiście, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu nie odniósł się wprost do kwestii pozbawienia J. K. prawa do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt, że wszystkie pisma w postępowaniu były adresowane do M. K., a nie J. K. (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej) uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Jak słusznie zauważyło Kolegium, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, korespondencja w sprawie była kierowana na adres J. K. za zwrotnymi potwierdzeniami odbioru i była ona skutecznie odbierana pod tym adresem. Skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie oraz skargę do Sądu administracyjnego, tym samym zarzut pozbawienia go prawa do wzięcia udziału w postępowaniu nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia daty, w której doszło do "stworzenia warunków" do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Skarżących jest to data faktycznego, a nie legalnego stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury, natomiast według organów kluczowa jest tutaj możliwość korzystania z urządzenia prawidłowo wybudowanego i legalnie dopuszczonego do użytkowania. Zgodnie z art. 145 u.g.n. wójt może ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawki opłaty adiacenckiej. Stosownie natomiast do art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wynikającego z orzeczeń wskazanych przez Skarżących w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowisko to jest nieaktualne w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego, przy czym zmiana w orzecznictwie była następstwem wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz- U. nr 173, poz. 1218) przywołanego w skardze kasacyjnej jako wzorzec kontroli art. 148b. Za Sądem I instancji wyjaśnić należy, że trafnie wskazuje się w tym orzecznictwie, że u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. obowiązujący w dacie zgłoszenia robót budowlanych opublikowany w Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) oraz przywołana przez Skarżących ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego (kanalizacyjnego). Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej ( vide: wyroki NSA z 10 września 2014 r. I OSK 219/13, z 14 marca 2019 r. I OSK 1173/17, z 20 listopada 2018 r. I OSK 224/17, z 18 grudnia 2020, I OSK 2223/19). Jak wyjaśniano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (a stanowisko to Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela), pojęcie "stworzenia warunków" jest nie tyko kategorią techniczną ale i prawną. W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 zd. 1 in fine Prawa budowlanego). Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej była data upływu terminu na zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ nadzoru budowlanego (czyli 8 marca 2018 r.), a nie, jak uznaje strona skarżąca kasacyjnie, 30 marca 2017 r., czyli dzień rozpoczęcia korzystania z usług. Wynika to z faktu, że dopiero od 8 marca 2018 r. zaistniała prawna możliwość świadczenia przez właściwe przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne usług w tym zakresie i użytkowania wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego. Decydujące znaczenie ma bowiem data powstania możliwości użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z prawem w świetle przepisów prawa budowlanego. Przywoływany natomiast przez Skarżących art. 6 ust. 1 u.z.z.w wskazuje jedynie, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis ten pozostaje jednak bez wpływu na określenie daty, od której w znaczeniu nie tylko technicznym ale i prawnym możliwe było uznanie, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i stosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że zarzuty naruszenia art. 148b ust. 1 w zw. z art. 145 u.g.n. oraz naruszenia art. 6 ust. 1 u.z.z.w. poprzez niezastosowanie tego przepisu, a także art. 148b ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię okazały się być nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.