III OSK 2303/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych H.N. i M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 254/22 w sprawie ze skargi K.N. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych H.N. i M.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. nr SKO.4143.11.21 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 254/22 oddalił skargę K.N. (dalej jako skarżąca) reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych H.N. i M.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. nr SKO.4143.11.21 stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] z dnia 13 września 2021 r. znak OS.4363.16.2021 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla uzdolnionych uczniów szkół prowadzonych przez powiat [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na to, że ww. pismo Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] informujące o nieprzyznaniu stypendium motywacyjnego nie jest decyzją administracyjną. Tym samym nie służy od niego odwołanie na podstawie art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a.". Wyjaśniono, że zasady udzielania uczniom pomocy materialnej określa rozdział 8 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2021 r. poz. 1915). Zgodnie z art. 90c ust. 1 ustawy o systemie oświaty pomoc materialna ma charakter socjalny lub motywacyjny. Art. 90n ust. 1 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi zaś, że w sprawie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje możliwości przyznania lub odmowy przyznania przez przewodniczącego zarządu powiatu stypendium motywacyjnego w takiej właśnie formie. Przepis § 3 punkt 12 Regulaminu przyznawania stypendium dla uzdolnionych uczniów szkół prowadzonych przez Powiat [...] (załącznik Nr 1 do uchwały Nr V/39/2019 Rady Powiatu [...] z dnia 27 marca 2019), cyt. "Zarząd Powiatu podejmuje decyzje w sprawie zatwierdzenia listy stypendystów oraz wysokości stypendium" nie może zastąpić upoważnienia ustawowego dla zarządu powiatu do wydania decyzji w sprawie przyznania świadczenia pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym. Tylko bowiem przepisy rangi ustawowej mogą określać, czy dane rozstrzygnięcie zapada w formie decyzji administracyjnej. Wychodząc więc z założenia o racjonalności ustawodawcy Sąd uznał, że tam, gdzie widział on potrzebę załatwienia spraw z zastosowaniem przepisów K.p.a. dał temu wyraz wprost. Skoro zaś nie uczynił tego w przypadku stypendiów motywacyjnych oznacza to, że ustawodawca nie dostrzegł takiej konieczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez ustawowych przedstawicieli, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z § 3 pkt 12 Regulaminu przyznawania stypendium dla uzdolnionych uczniów szkół prowadzonych przez powiat [...], będącego załącznikiem nr 1 do uchwały nr V/39/2019 Rady Powiatu [...] z dnia 27 marca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że intencją ustawodawcy było rozstrzyganie wniosku o stypendium motywacyjne w drodze innych przejawów działalności organów administracji publicznej, aniżeli decyzja administracyjna i w konsekwencji przyjęcie, że rozpoznanie wniosku o udzielenie stypendium skarżącej kasacyjnie poprzez wystosowanie pisma informującego z dnia 13 września 2021 r. o negatywnym rozpoznaniu wniosku odpowiada przepisom prawa; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej zwanej P.p.s.a. w związku z art. 104 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji prawidłowo ocenił, iż pismo Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] z dnia 13 września 2021 r. nie stanowi decyzji administracyjnej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez niepoczynienie jakiejkolwiek oceny, czy organ odwoławczy przystąpił do wyjaśnienia, czy pismo Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] z dnia 13 września 2021 r. zawiera elementy konstytuujące decyzję administracyjną; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według, norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zarzuty te jednak pozostają ze sobą w nierozerwalnym związku, a tym samym zostaną rozpoznane łącznie. Istota sporu w tej sprawie dotyczy zakwalifikowania czynności podjętej przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium K.N. dla Uzdolnionych Uczniów Szkół ustanowionego przez Powiat [...]. Podstawą do rozpoznania wniosku K.N. dotyczącego przyznania tego stypendium była uchwała Rady Powiatu [...] w dniu 27 marca 2019 r. nr V/39/2019 podjęta na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży i/lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie zaś do treści art. 90t ust. 4 ww. ustawy w przypadku przyjęcia tych programów organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Tak podjęta na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 135/18, prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 25/11). Wprawdzie w § 3 ust. 12 ww. uchwały Rady Powiatu [...] w dniu 27 marca 2019 r. nr V/39/2019 określono, że Zarząd Powiatu podejmuje decyzje w sprawie zatwierdzenia listy stypendystów oraz wysokości stypendium, tym niemniej takie decyzje nie stanowią decyzji administracyjnych regulowanych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) dalej zwanej K.p.a., ale czynności wynikające z przepisów prawa, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tylko bowiem przepis rangi ustawowej może określić, że dane rozstrzygnięcie sprawy zapada w formie decyzji administracyjnej, przy czym nie jest konieczne w ustawie nawet posłużenie się zwrotem "decyzja administracyjna". Musi jednak z przepisu rangi ustawy wynikać, że organ administracyjny jednostronnie rozstrzyga sprawę administracyjną w formie władczej. Akt prawa miejscowego nie może być jedynym źródłem kreowania formy działania organu administracyjnego jaką jest decyzja administracyjna. W zakresie regulacji wynikającej z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty także ustawodawca nie przyznał prawa organom samorządu terytorialnego do szczegółowego uregulowania trybu lub zasad rozstrzygania o stypendium w formie decyzji administracyjnej. Również w orzecznictwie sądowym akceptowany jest, aczkolwiek niejednolicie, pogląd o braku podstaw do stosowania decyzji administracyjnej w zakresie rozstrzygania o stypendium na podstawie uchwał podejmowanych w oparciu o art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 692/19, prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 135/18, prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 289/21). Nie oznacza to, że taka czynność polegająca na poinformowaniu o nieprzyznaniu stypendium pozostaje poza kontrolą sądową. Jest to czynność, mocą której następuje odmowa przyznania określonego uprawnienia i niewątpliwie należy ją zaliczyć do kategorii czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne podlegają skargi na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 tego przepisu (tzn. decyzje administracyjne i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tym samym kontroli sądowej podlegają akty i czynności organów dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują tryb wnoszenia w takich sprawach skarg. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z § 3 pkt 12 Regulaminu przyznawania stypendium dla uzdolnionych uczniów szkół prowadzonych przez Powiat [...] polegającej na przyjęciu, że intencją ustawodawcy było rozstrzyganie wniosku o stypendium motywacyjne w drodze innych przejawów działalności organów administracji publicznej aniżeli decyzja administracyjna. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznanie wniosku o udzielenie stypendium strony skarżącej kasacyjnie nastąpiło w inny sposób, co nie oznacza, że tak podjęta czynność nie podlega kontroli sądowej. Tym samym należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji prawidłowo ocenił, iż pismo Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] z dnia 13 września 2021 r., znak: OS.4363.16.2021 nie stanowi decyzji administracyjnej. Skoro ww. pismo Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] nie jest decyzją administracyjną, to nie mogło nastąpić naruszenie art. 104 K.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. przez niepoczynienie jakiejkolwiek oceny, czy organ odwoławczy przystąpił do wyjaśnienia, czy pismo Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] z dnia 13 września 2021 r. znak OS.4363,16.2021 zawiera elementy konstytuujące decyzję administracyjną. Skoro pismo to nie jest decyzją administracyjną to nie były zasadne poszukiwania elementów tego pisma pozwalających na ustalenie możliwości nadania mu znaczenia decyzji administracyjnej. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. i w związku z art. 144 K.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i takie postanowienia są ostateczne. Skoro w tej sprawie niedopuszczalnym było odwołanie od czynności Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] z dnia 13 września 2021 r. znak: OS.4363.16.2021 nie będącej ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem ani też innym aktem, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie miało innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Nastąpiło to postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. znak SKO.4143.11.21 wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] art. 144 K.p.a. także nie jest zasadny. Art. 144 K.p.a. zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie rozpoznawania zażaleń na postanowienia. Dotyczy to jednak tylko takich postanowień, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i na które mogą być wnoszone zażalenia. Na wydane w tej sprawie postanowienie z dnia 12 stycznia 2022 r. nie służyło zażalenie, a więc i stosowanie art. 144 K.p.a. nie mogło mieć miejsca. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.