IV SA/Wa 2005/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2020r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. [...] w [...]. Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] maja 2020r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 2019r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Inwestor, Spółka), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła E. M. (dalej: odwołująca, skarżąca) wnosząc o jej uchylenie, bowiem w ocenie odwołującej wydana ona została nie zgodnie z przepisami postępowania podczas ogłoszonego stanu epidemii. Skarżąca podkreśliła, że część działki na której planowana jest inwestycja stanowią grunty należące do jej gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz wyjaśnił, w jaki sposób należy wyznaczać obszar analizowany i dokonać analizy. Podniesiono także, że dane zgromadzone i wykazane w sporządzonej przez uprawnioną osobę analizie urbanistyczno-architektonicznej pozwalają na pozytywne przesądzenie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały prawem przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki, umożliwiające organowi I instancji ustalenie, w formie decyzji , warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Planowana zmiana zagospodarowania terenu jest bowiem dostosowana do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W ocenie Kolegium planowana zabudowa wraz z zabudową istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych, zgodnie z założeniami ładu przestrzennego. Kolegium oceniło również, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5, (tj. teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione. Samo rozstrzygniecie organu I instancji w ocenie Kolegium spełnia również wymogi określone przez ustawodawcę w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa bowiem rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, jak również określa wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Wskazano także, że stosownie do treści art. 60 ust. 4 ww. ustawy, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierzone zostało osobie posiadającej stosowne uprawnienia urbanistyczne. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazują, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy) a w niniejszej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się takich sprzeczności. Organ odniósł się również do formułowanych w odwołaniu zarzutów uznając te zarzuty za nieuzasadnione. Nie zgadzając się ze wskazanym wyżej rozstrzygnięciem Kolegium E. M. (dalej : skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2020r., udział prokuratora w sprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym graniczy z działką skarżącej nr ew. [...], która wchodzi w skład gospodarstwa rolnego prawem chronionego. Inwestor natomiast niszczy tę ziemię, pozbawiając skarżącą dochodów z gospodarstwa rolnego. Podniesiono również, że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej i jest planowana przebudowa linii elektrycznej, która przebiega przez nieruchomość skarżącej. W ocenie skarżącej decyzja jest chaotyczna i została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a załączona do niej mapa jest sfałszowana gdyż zaznaczona na niej linia zielona prowadzona jest po działce skarżącej. Skarżąca podniosła również, że zarówno organ I jak i II instancji tak szybko wydały decyzję, że nie miała ona możliwości zapoznania się z aktami sprawy a do przesłanej jej decyzji nie został załączony załącznik nr 2. Nadto skarżąca zapytuje w skardze dlaczego prokurator nie wziął udziału w sprawie, a złożony przez nią wniosek w tym zakresie nie został rozpatrzony Skarżąca popiera również w całej rozciągłości złożone w sprawie odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi i w związku ze skargą przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z [...] lipca 2020r. orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2020 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w O.. Podstawą materialnoprawną ww. decyzji jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 2020r. poz. 293, dalej jako: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa wskazane wyżej rozporządzenie. Przepis § 3 tegoż rozporządzenia stanowi w ust. 1, że: w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz w ust. 2; granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. W ocenie Sądu organy w rozpoznawanej sprawie prawidłowo, zgodnie ww. regułami, wyznaczyły granice obszaru i dokonały analizy urbanistycznej powyższego obszaru. Należy podzielić stwierdzenia organów, oparte o przeprowadzoną analizę, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcjach mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej oraz zabudowa o funkcji usługowej przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem Inwestora o ustalenie warunków zabudowy tj. na działce nr ew. [...] zlokalizowane są trzy budynki mieszkalne wielorodzinne o 6 kondygnacjach nadziemnych, garażem podziemnym, dachem płaskim, o szerokości elewacji frontowej od ok. 36 do 48 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 20 m i pow. zabudowy nie przekraczającej 30% powierzchni działki. Analogiczna zabudowa występuje również na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] (budynki wielorodzinne 6 kondygnacyjne, szerokość elewacji frontowej od 33 do 51 m, wysokość górnej krawędzi welewacji frontowej ok. 23 m , powierzchnia zabudowy ok. 29%), [...], [...], [...] (budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na parterze o 6 kondygnacjach naziemnych, szerokość elewacji frontowej ok. 60m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 21 m oraz trzy budynki mieszkalne wielorodzinne o 6 kondygnacjach, szerokość elewacji frontowej ok 48m i wysokości górnej elewacji frontowej ok. 21 m). Stwierdzenie zatem, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym – jest uprawnionym wnioskiem mającym potwierdzenie w stwierdzonej zabudowie. W ocenie Sądu również prawidłowo organy ustaliły parametry dla planowanej inwestycji przy uwzględnieniu analizy oraz wniosku Inwestora. Powyższe fakty nie są zresztą negowane przez skarżącą, która w skardze podnosi, iż planowana inwestycja będzie naruszać jej prawo własności oraz nie posiada dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze zarzutów, które były również podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i do których w zaskarżonej decyzji odniósł się organ odwoławczy, Sąd uznał, że są one niezasadne na tym etapie postępowania. Należy bowiem wyjaśnić, na co słusznie wskazywał również organ odwoławczy, że: - skarżąca w treści skarg nie wskazała ani też nie wykazała w jaki sposób Inwestor niszczy jej nieruchomość tj. działkę nr ew. [...], tym samym Sąd nie ma możliwości szczegółowego odniesienia się do tej kwestii. Wskazać jednak należy, że zarówno Konstytucja RP jak i przepisy m. in. Kodeksu postępowania cywilnego chronią prawo własności. A zatem jeśli faktycznie Inwestor podejmuje nieuprawnione czynności względem nieruchomości skarżącej to może ona wystąpić ze stosownym powództwem do Sądu powszechnego o ich zakazanie. W niniejszej sprawie teren planowanej inwestycji został ograniczony do działki nr ew. [...] a zatem sama decyzja nie dotyczy działki skarżącej. Nadto wypada również wskazać, że zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich. A zatem nawet gdyby w niniejszej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na rzecz Inwestora na nieruchomości skarżącej (choć tak nie jest) to brak zgody skarżącej nie stanowiłby podstawy do uchylenia takiej decyzji. Ze względu na powyższe bez znaczenia dla prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia pozostaje również podnoszony przez skarżąca zarzut dot. spornego przebiegu granic między działką inwestycyjną a działką skarżącej – kwestia ta może mieć ewentualne znaczenie, jak słusznie wskazał organ, dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Nadmienić również należy, że ewentualne spory graniczne winny być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu administracyjnym dot. rozgraniczenia nieruchomości. W tym zakresie jednak winien być złożony stosowny wniosek do organu właściwego; - ewentualne przyszłe wejście w teren celem przebudowy linii energetycznej niskiego napięcia biegnącej – jak twierdzi skarżąca -przez jej działkę, nie należy do materii tego postępowania a nadto ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej wydanej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego (data wykonania kopii 14 października 2019r.), wynika że linia energetyczna niskiego napięcia nie przebiega przez działkę skarżącej lecz przez działkę inwestycyjną tj. o nr ew. [...]; - nie jest zasadny zarzut, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Należy bowiem wskazać, iż w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z akt sprawy teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez stanowiące Własność Miasta O. drogi mające charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych tj. ul. [...]przy której teren inwestycji jest bezpośrednio położony oraz ul. [...]. - niewątpliwie w okresie panującej na świecie i w Polsce pandemi utrudniony jest dostęp stron do możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie strona nie miała możliwości zapoznania się z tymi aktami. Jak wynika bowiem z akt przed wydaniem decyzji przez organ I instancji organ zawiadomieniem z 13 marca 2020r. wyznaczył stronom 7 dniowy termin do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie. Zawiadomienie to skarżącej zostało doręczone w dniu 3 kwietnia 2020r. a zatem w ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Niewątpliwie do naruszenia wskazanego przepisu doszło na etapie rozpoznawania sprawy przez Kolegium jednak uwzględniając fakt, że strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy na etapie przed organem I instancji jak również uwzględniając, że materiał dowodowy w sprawie nie uległ zmianie, bowiem organ odwoławczy nie prowadził postępowania uzupełniającego a strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz nie wykazała, związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (v. wyrok WSA z 16 marca 2021, sygn. akt. 2/21; wyrok NSA: z 16 grudnia 2020, sygn. akt II OSK 1767/18; z 17 września 2020, sygn. akt II OSK 53/19; dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/) to Sąd uznał, iż uchybienie to nie miało wpływu na wydane w sprawie rozstrzygniecie; - nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji również zarzut niedoręczenia odwołującej, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 do decyzji). Jakkolwiek zasadą jest doręczanie wszystkim stronom postępowania kompletnej decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, to w orzecznictwie akceptuje się sytuację, w której nie doręcza się stronom postępowania załączników do decyzji o warunkach zabudowy, lecz informuje się strony o możliwości zapoznania się z załącznikami w siedzibie organu (v. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II OSK 1368/10 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 23 października 2009r, sygn. akt IV SA/Wa 735/09, w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1011/14, w Poznaniu z dnia 20 października 2010r., sygn. akt II SA/Po 339/10; dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/) i tak też w niniejszej sprawie uczynił organ I instancji informując strony, że z załącznikiem mogą zapoznać się w organie. Powyższe działanie organu, choć w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie przekonujące co do celowości jego zastosowania, to jednak, zabezpieczyło interes stron, które miały możliwość zapoznania się z tym dokumentem nie tylko w organie I ale i w organie II instancji w trakcie trwania postępowania, tym samym wskazane naruszenie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; - w sposób wystarczający Kolegium wyjaśniło przyczyny dla których w jego ocenie brak było podstaw do przekazania akt sprawy do prokuratury. A nadto godzi się zauważyć, iż jeżeli zdaniem skarżącej istnieją lub istniały podstawy do zainteresowania się sprawą przez prokuraturę (zarzut przyjęcia przez urzędników korzyści majątkowej, znęcania się nad skarżącą- zawarty w odwołaniu), to skarżąca sama winna złożyć w tym zakresie stosowne doniesienie do prokuratury. Na zakończenie odnosząc się do wniosku skarżącej zawartego w skardze o udział prokuratora w sprawie należy wyjaśnić, iż do postępowania sądowego prokurator sam zgłasza udział. Sąd nie zawiadamia prokuratora o toczącym się postepowaniu. Zatem brak było podstaw by wskazany wniosek uwzględnić. Reasumując organ administracji dokonały prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i właściwie ustaliły stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym, a przeprowadzone postępowanie spełniło przesłanki ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ I instancji zasadnie ustalił warunki zabudowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] trafnie utrzymało w mocy takie rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.