II OSK 2175/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 652/20 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2020 r., znak: ZOA-XVII.7721.14.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek J.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 marca 2021 r., II SA/Lu 652/20, w wyniku rozpoznania skargi J.P., uchylił zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 11 sierpnia 2020 r., znak ZOA-XVII.7721.14.2020, oraz utrzymaną nią na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 3 marca 2020 r., znak PINB.7355-I/04/18, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), odmówił nakazania rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce nr ew. [...], ark. [...], położonej przy ul. [...] w B. Uczestniczka postępowania E.M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w konsekwencji dokonania przez Sąd nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie, wbrew właściwym ustaleniom organów budowlanych, że nie ma możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem i istnieje konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zebranych w sprawie dowodów prowadzi do konkluzji, że w sprawie nie może być mowy o stanie niezgodnym z prawem, bowiem stan spornego budynku jest zgodny z przepisami prawa budowlanego - nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia ani środowiska oraz jego położenie nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchybienie przepisom art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z uchwałą z dnia 27 września 2017 r. Nr [...] w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organy administracyjne obu instancji błędnie uznały, że budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany w sposób nienaruszający postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy taki pogląd na sprawę jest w pełni uzasadniony okolicznościami sprawy i obowiązującym prawem, przede wszystkim treścią planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że lokalizacja budynku rekreacji indywidualnej jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd konkluzja o konieczności jego rozbiórki jest chybiona i nie znajduje oparcia w treści obowiązującego prawa. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z zaświadczeniem z 12 maja 2021 r., znak: AB.6743.467.2021 wydanym przez Starostę [...] została dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku konstrukcji drewnianej pełniącego wcześniej funkcję eksponatu wystawienniczego związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą, usytuowanego na działce nr ew. [...], ark. m. [...] położonej w B. wobec stwierdzenia braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej uczestniczka postępowania wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła równocześnie o dopuszczenie dowodu z dokumentów - zaświadczeń Starosty [...] z 6 kwietnia i 12 maja 2021 r. oraz części opisowej projektu budowlanego na okoliczność ich treści. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, pominięcie wnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie dowodów z dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Jeśli mieć na uwadze zarzut powołujący w podstawie skargi kasacyjnej art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to chybione jest wskazywanie na naruszenie powyższych przepisów przez Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie. Powyższym przepisom Sąd I instancji nie mógł uchybić, jeżeli argumentem uzasadniającym tenże wniosek miałoby być wyłącznie spostrzeżenie, że Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji LWINB dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przypomnienia wymaga, że objęty przytoczoną podstawą kasacyjną przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd zobowiązany do kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie, odstąpił od orzekania w sprawie, która podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Tego rodzaju sytuacja, która mogłaby uzasadniać naruszenie przez Sąd I instancji powyższej regulacji, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie rzecz się ma ze wskazanym w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten jest uznawany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd I instancji innych przepisów. Określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ dopuści się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze zapatrywaniem sądu przypisującym organowi przy załatwianiu sprawy zakończonej zaskarżonym aktem naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sama w sobie jest bez znaczenia, jeżeli nie towarzyszy formułowanemu zarzutowi powiązanie go z przepisami procesowymi regulującymi materię kontrolowaną przez sąd I instancji. Argumentacja skargi kasacyjnej niewątpliwie musi być postrzegana jako sprzeciwiająca się przyjętemu przez Sąd I instancji stanowisku, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego nie mogły postępowania naprawczego zakończyć decyzją odmawiającą nakazania rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej należącego do skarżącej. Uznawanie przez stronę tego wniosku za błędny, albowiem nieodpowiadający ustaleniom faktycznym, które należało wywieść w oparciu o zebrany materiał dowodowy, powinno wiązać się z powołaniem w skardze kasacyjnej przepisów, które kształtują w k.p.a. ocenę ustaleń dotyczących stanu obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania. Zaniechanie ich wskazania w skardze kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania stanowiska wyrażonego w tym zakresie w wyroku sądu I instancji. Wymaga przypomnienia, że elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej wnoszonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. są zarówno podstawy kasacyjne, których obowiązek przytoczenia obciąża autora skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie, przy czym przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wymienienie konkretnych przepisów, których naruszenia dopuścić się miał wojewódzki sąd administracyjny, polegające na ich określeniu zgodnie z systematyzacją przyjętą przez ustawodawcę w akcie prawym, którego są częścią. Analogiczną uwagą objąć należy również podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Istota zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń w ramach postawionego Sądowi I instancji zarzutu "rażącego" naruszenia prawa materialnego polega na uznawaniu, że wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonym wyroku, organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I, ponieważ nie dokonały błędnej wykładni jego postanowień. Rzecz jednak w tym, że w podstawie zarzutu nie zostały przez autora skargi kasacyjnej przytoczone przepisy wskazanego aktu prawa miejscowego, które normując sytuację prawną skarżącej w ramach określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka nr ew. [...], ark. [...] w B., miałyby zostać przez Sąd naruszone. Wymagane uszczegółowienie stawianego zarzutu nie nastąpiło również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany mieć na uwadze, nie będąc upoważniony do konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, uściślania ich, ani w inny sposób korygowania (por. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 931/21). Nie powinien mieć charakteru spornego wniosek, że Sąd I instancji nie mógł uchybić art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., jeżeli ocena niewłaściwego zastosowania przez LWINB ww. przepisu p.b. była wynikiem uznania, iż należący do skarżącej budynek nie tylko nie może być uważany za spełniający wszystkie wymagania przewidziane prawem, ale również, że nie może być doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami, ponieważ dla terenu, na którym zlokalizowany jest tenże budynek (terenu zieleni nieurządzonej/zieleni nieurządzonej, w obszarze zagrożenia zalaniem wodami powodziowymi), obowiązuje zakaz zabudowy ze szczegółowymi wyjątkami nieobejmującymi ww. obiektu. Dodać jedynie wypada, że stanowisko Sądu I instancji sprzeciwiające się możliwości kwalifikowania spornego budynku rekreacji indywidualnej, zrealizowanego na podstawie przyjętego przez Starostę [...] zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego budynku konstrukcji drewnianej jako eksponatu wystawowego związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą, jako postaci "istniejącej zabudowy" w rozumieniu uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 27 września 2017 r. (§ 312 ust. 4 pkt 1 i § 313 ust. 4 pkt 1) pozostaje zgodne ze stanowiskiem prezentowanym w tym zakresie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, iż cecha zabudowy istniejącej (zastanej) w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego, co do zasady, może być nadawana jedynie obiektom budowlanym wykonanym w pełni legalnie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 1224/21). Tymczasem z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 lutego 2019 r., II SA/Lu 895/18, którym Sąd I instancji zobowiązany był kierować się, uwzględniając normę art. 153 p.p.s.a., wynika, że zgłoszone w 2005 r. przez J.M. przedsięwzięcie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem rozwiązania techniczno-budowlane zgłoszonego "domku letniskowego", mającego podlegać "montażowi", nie pozwalały określać go jako tymczasowego obiektu budowlanego w znaczeniu opisanym w art. 3 pkt 5 p.b., nie stanowił on faktycznie deklarowanego eksponatu wystawienniczego związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą niespełniającego żadnych funkcji użytkowych, a równocześnie jego wymiary nie odpowiadają podanym w zgłoszeniu. Kryteria legalności zaskarżonej decyzji LWINB, które prawidłowo uwzględnił Sąd I instancji w toku jej kontroli zainicjowanej wniesioną przez skarżącą skargą, uniemożliwiają nadawanie jakiegokolwiek znaczenia prawnego faktowi zgłoszenia przez skarżącą po wydaniu przez Sąd zaskarżonego wyroku zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku objętego postępowaniem naprawczym, wobec czego zgłoszone w skardze kasacyjnej żądanie przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dołączonych do niej dokumentów nie mogło zostać uwzględnione. Pomijając w tym miejscu powody nakazujące Staroście Biłgorajskiemu przyjąć zgłoszenie z 28 kwietnia 2021 r., czemu towarzyszyło wydanie zaświadczenia z 12 maja 2021 r., znak AB.6743.467.2021 stwierdzającego na podstawie art. 71 ust. 4c p.b. brak podstaw do wniesienia przez organ sprzeciwu, nie może budzić wątpliwości, że w świetle art. 71 ust. 7 p.b. dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec tego, że złożona przez skarżącego pismem z 20 lipca 2021 r. odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co w związku z tą czynnością skarżący nie poniósł kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).