II OSK 2426/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 457/23 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w B.1 na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 7 marca 2023 r. nr 55/2023 znak: GPB-III.7721.247.2022 RK w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. na rzecz M. S.A. z siedzibą w B.1 kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 czerwca 2024 r., II SA/Łd 457/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w B.1 (dalej: strona skarżąca) na decyzję Wojewody Łódzkiego z 7 marca 2023 r. nr 55/2023 znak: GPB-III.7721.247.2022 RK, uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 26 września 2022 r. nr DPRG-UA-XIV.1781.2022 i odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmawiającą stronie skarżącej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i 2 z garażami podziemnymi oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na nieruchomości przy al. [...] i al. [...] (działki ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]) w Ł. w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2. zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w B. (dalej: skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy (powinno być: w Łodzi) do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której dla obszaru, na którym ustalono granice terenu zamkniętego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem nie zachodzi podstawa do wyznaczenia strefy ochronnej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 Decyzji nr 105/MON Ministra Obrony Narodowej z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. MON z 2021 r. poz. 173) przez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której przepis ten wyraźnie stanowi, że strefa ochronna terenu zamkniętego jest ustalana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy dla obszaru objętego inwestycją oraz terenem zamkniętym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem brak jest podstawy do wyznaczenia strefy ochronnej terenu zamkniętego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy przepis wyraźnie wskazuje, że obiekt budowlany musi zostać zbudowany w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a zaprojektowana inwestycja w sposób istotny i rażący utrudni lub wręcz uniemożliwi korzystanie przez MON z własnej nieruchomości nie tylko w zakresie planowanej inwestycji i rozbudowy kompleksu wojskowego, ale nawet korzystania z niego w sposób zgodny z obecnym sposobem zagospodarowania, a w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której organ dokonał wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie przez Sąd ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarówno zarzuty skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie stanowią w istocie powielenie argumentacji podnoszonej w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, które zostało już prawomocnie zakończone w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 20 marca 2024 r., II OSK 175/23, którym oddalono skargę kasacyjną Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2022 r., II SA/Łd 349/22, oddalającego skargę ww. podmiotu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 1 marca 2022 r. nr SKO.4150.66.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Dopuszczalność zagospodarowania przedmiotowego terenu została zatem co do zasady potwierdzona przez organy i sądy administracyjne. Niniejsze postępowanie dotyczy natomiast kwestii odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowy pozwolenia na budowę, które regulowane jest przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: u.p.b.). Tymczasem w skardze kasacyjnej w istocie brak jest odniesień do przepisów tejże ustawy, poza jednym zarzutem (pkt I.3). W związku z powyższym, przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 Decyzji nr 105/MON Ministra Obrony Narodowej z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. MON z 2021 r. poz. 173) przez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji są chybione. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przy czym zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1151; dalej: u.g.k.) przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Do tego samego przepisu ogólnie odsyła w swojej definicji terenu zamkniętego także Prawo budowlane w art. 3 pkt 15. Przepis art. 4 ust. 2a u.g.k. stanowi z kolei, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22. Bazując na językowej wykładani wymienionych przepisów należy przyjąć, że regulują one wspólnie zasady tworzenia, dokumentowania i funkcjonowania w kontekście zasad zagospodarowania przestrzennego terenów zamkniętych oraz ich stref ochronnych. Niemniej jednak, w odniesieniu do niniejszej sprawy, zauważenia raz jeszcze wymaga, że Sąd I instancji rozpatrywał sprawę w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Ocenie Sądu I instancji nie podlegał zatem plan miejscowy i jego zapisy, czy też zasadność lub bezzasadność wyznaczania w planach miejscowych konkretnych stref ochronnych, albowiem na terenie, na którym zlokalizowane jest planowane zamierzenie budowlane, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani także nie ustalono terenu zamkniętego i stref ochronnych, na co zresztą wskazuje sam skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Samo zaś sąsiedztwo planowanej inwestycji z terenem zamkniętym (w tym przypadku kompleksem wojskowym) nie może co do zasady stanowić podstawy dla zakazu zabudowy, chyba że ustanowiona została strefa ochronna, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z analizy akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że wokół terenu zamkniętego pozostającego w dyspozycji skarżącego kasacyjnie nie wyznaczono strefy ochronnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że wymagane jest stosowanie strefy neutralnej, jednakże w żaden sposób nie wyjaśniono na podstawie jakiej normy prawnej taka strefa miałaby zostać ustanowiona. W odniesieniu do drugiego z podniesionych zarzutów kasacyjnych podkreślenia wymaga, że faktycznie kwestie ustanawiania stref ochronnych reguluje decyzja Ministra Obrony Narodowej nr 105/MON z 5 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 12 ww. decyzji, strefa ochronna terenu zamkniętego jest ustalana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a niezwiązanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływa na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym. W tym miejscu zauważyć jednak należy, że decyzja MON nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Katalog źródeł prawa określa art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust.1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust.2). Katalog ten nie zawiera zatem decyzji wydawanych przez organy administracji, w tym m.in. przez Ministra Obrony Narodowej. Z kolei co do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji przyznać należy rację Sądowi I instancji, który zasadnie stwierdził, że "zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami powszechnymi. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje zatem ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie (a nie jedynie faktycznie) chronionym interesem". Ocena poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w ramach projektowania i budowy obiektu budowlanego jest bowiem dokonywana z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa publicznego i obejmuje obszar oddziaływania obiektu. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje zatem wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia, przy czym nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., II OSK 2795/24). Zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich musi być interpretowane w sposób obiektywny, który sprawia, że uwzględnieniu mogą podlegać jedynie takie interesy osób trzecich, które znajdują oparcie w przepisach prawa (zob. wyrok NSA z 17 maja 2023 r., II OSK 1826/20). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie sprecyzował z jakiego przepisu prawa wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego (nie świadczy o tym z pewnością wskazywanie na uniemożliwienie przez planowaną inwestycję wywiązywania się przez skarżącego kasacyjnie z podpisanych, ale niejawnych, bliżej nieokreślonych i nieratyfikowanych umów międzynarodowych, z których wynika obowiązek przeprowadzania szkoleń w ramach stałej współpracy strukturalnej, która jest priorytetową inicjatywą w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE), co w istocie czyni powyższy zarzut bezzasadnym. W odniesieniu natomiast do naruszenia przepisów postępowania mającego przejawiać się w tym, że Sąd I instancji rzekomo dokonał ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym wskazać należy, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnia jakie okoliczności nie znajdują potwierdzenia w materiale zgormadzonym w niniejszej sprawie. Nie sposób uznać argumentu, że Sąd I instancji rozpatrując sprawę powinien bazować na stronie internetowej, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej lub opierać się na niejawnych i bliżej nieskonkretyzowanych umowach międzynarodowych, które – co należy wyraźnie podkreślić – nie stanowią aktów prawa powszechnie obowiązującego w RP (zob. art. 87 Konstytucji RP), a jednocześnie, że Sąd I instancji powinien pominąć przy tym materiał znajdujący się w aktach sprawy. Co więcej, nie można podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przepisów postępowania, w sytuacji, gdy w kwestii spornej inwestycji wypowiedział się już Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego w postanowieniu z 12 listopada 2021 r. (nr 12/2021), który nie działał w sprawie jako strona, ale jako wyspecjalizowany organ wojskowy. Jak wskazał Szef Sztabu Generalnego, teren planowanej inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z terenem zamkniętym, stanowiącym kompleks wojskowy nr [...], dla którego nie zostały wyznaczone strefy ochronne. Z ustaleń Szefa Sztabu Generalnego wynika, że na terenie nie występują stałe lub czasowe ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z przyległych terenów, a zatem nie występują potrzeby obronności w ustaleniu stref ochronnych. Tym samym, również zarzut naruszenia przepisów postępowania nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono, jak w punkcie 2., na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.