IV SA/Po 151/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 26 września 2023 r. nr LXXII/626/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód - dla części obrębu Bielsko (ul. Fiołkowa, ul. Hubala) - część A 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj.: a) § 9 ust. 1 pkt 10 i 11; b) § 11 ust. 2 pkt 1; c) § 17 ust. 2 pkt 1 lit. h) w zakresie wyrażenia "z zastrzeżeniem litery k)"; 2. zasądza od Rady Miejskiej Międzychodu na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku – o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) pismem z dnia 8 lutego 2024 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr LXXII/626/2023 Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 26 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód – dla części obrębu Bielsko (ul. Fiołkowa, ul. Hubala) – część A, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie: § 9 ust. 1 pkt 10 i 11; § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 17 ust. 2 pkt 1 lit. h w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem litery k)". Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 5 października 2023 r. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wojewoda wskazał, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z u.p.z.p. w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że w § 9 ust. 1 pkt. 10 i 11 uchwały wskazano, że w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczonego symbolem MN/U ustalono: lokalizację stanowisk postojowych, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz dostęp do terenu zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały. Wojewoda zaznaczył przy tym, że zapisy § 18 uchwały dotyczą sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, a z § 9 ust. 1 uchwały nie wynika, żeby ustalone parametry i wskaźniki odnosiły się do tymczasowego zagospodarowania terenu. Dodatkowo, § 18 ust. 1 uchwały zawiera jedynie pkt 1 ("zakaz lokalizacji urządzeń i tablic reklamowych z zastrzeżeniem ust. 2") oraz pkt 2 ("zakaz lokalizacji ogrodzeń pełnych"), nie zawiera natomiast pkt. 3. W § 17 ust. 2 pkt 1 lit. h uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustalono odprowadzenie wód opadowych i roztopowych na własny nieutwardzony teren lub do rowów melioracyjnych lub kanalizacji deszczowej z zastrzeżeniem lit. k. Wojewoda nadmienił jednak, że odniesienie do "lit. k" nie może odnosić żadnego skutku, gdyż § 17 ust. 2 pkt 1 nie zawiera "lit. k". Zawarcie w akcie prawa miejscowego ustaleń, które nie znajdują zastosowania, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, zdecydowanie utrudniając stosowanie ustaleń planu w praktyce. Odnosząc się do § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały Wojewoda wskazał, że zapis ten dopuszcza lokalizację parkingu na terenie zieleni otwartej, oznaczonym symbolem ZO. Tymczasem, z załączonego do dokumentacji planistycznej wykazu uwag wniesionych do projektu uchwały wyłożonego do publicznego wglądu oraz z rozstrzygnięcia Rady Miejskiej Międzychodu o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza (załącznik nr 2 do uchwały) wynika, że ze względu na położenie terenu ZO na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie przewidziano na nim lokalizacji miejsc postojowych. W realiach niniejszej sprawy ograniczenia w zagospodarowaniu terenu poprzez zakaz lokalizacji miejsc postojowych ze względu na zagrożenie powodzią znajduje racjonalne uzasadnienie poparte przepisami prawa – zagospodarowanie terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi. Nadto, przytoczono pismo Burmistrza Międzychodu z dnia 13 października 2023 r. (znak: RNG.6722.4.2020), zatytułowane "uzupełnienia dokumentacji planistycznej - Uchwała Nr LXXII/626/2023", w którym to organ wyjaśnił, że niewłaściwe odwołania do uzupełniających zapisów uchwały wynikają z błędów redakcyjnych. Burmistrz oświadczył również, że lokalizacja parkingu na terenie ZO nie została uzgodniona z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Międzychodu wniósł o jej uwzględnienie, uznając skargę za uzasadnioną. Wskazał, że wyżej przytoczonym piśmie z dnia 13 października 2023 r. sam wnosił do Wojewody o uchylenie zaskarżonej uchwały zgodnie z zakresem wywiedzionej w sprawie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr LXXII/626/2023 Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 26 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód – dla części obrębu Bielsko (ul. Fiołkowa, ul. Hubala) – część A (dalej: Uchwała). Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Należy wyjaśnić, że zasady sporządzania planu dotyczą merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej przez organ w celu uchwalenia planu. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11, CBOSA). Przechodząc do oceny istotności naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w niniejszej sprawie, należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona uchwała cechuje się wewnętrzną sprzecznością. Z przytoczonych wcześniej ustaleń Wojewody – zgodnych z ustaleniami organu uchwałodawczego – jasno wynika, że zarówno w § 9 ust. 1 pkt. 10 i 11 uchwały, jak i w § 17 ust. 2 pkt 1 lit. h zawarto zapisy niespójne i sprzeczne. Słusznie zauważył Wojewoda, że zapisy § 18 uchwały, do których odsyłają zapisy § 9 ust. 1 pkt. 10 i 11, dotyczą sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, a z § 9 ust. 1 uchwały nie wynika, żeby ustalone parametry i wskaźniki odnosiły się do tymczasowego zagospodarowania terenu. Ponadto, zapis § 9 ust. 1 pkt. 10 zawiera odesłanie do zapisu, który nie istnieje, tj. § 18 ust. 1 pkt 3. Podobnego niedopatrzenia dopuścił się organ uchwałodawczy w zakresie zapisu § 17 ust. 2 pkt 1 lit. h uchwały, zgodnie z którym w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustalono odprowadzenie wód opadowych i roztopowych na własny nieutwardzony teren lub do rowów melioracyjnych lub kanalizacji deszczowej z zastrzeżeniem lit. k. Co istotne, odniesienie do "lit. k" nie może odnosić żadnego skutku, gdyż § 17 ust. 2 pkt 1 nie zawiera lit. k. Należy podkreślić, że tekst normatywny powinien być sformułowany w sposób maksymalnie precyzyjny i spójny, niepozwalający na dowolność interpretacji i umożliwiający jego zastosowanie w konkretnej sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego formułuje normy powszechnie obowiązujące, których adresatami są zarówno organy administracyjne, jak i inne podmioty, m.in. osoby fizyczne, osoby prawne. Nie może pozostać w porządku prawnym przepis, który zawiera puste odesłanie, tj. taki, który odwołuje się do nieistniejącego fragmentu aktu normatywnego, bądź też do niewłaściwej jednostki redakcyjnej. W tym miejscu należy również zauważyć, że formułując ustalenia w ramach uchwały w przedmiocie planu miejscowego należy mieć na względzie fakt, że zasady prawidłowej legislacji, znajdujące podstawę w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego, mają wyraźne tło językowe. Nieodłącznie z językiem związane są standardy określoności prawa wymagające formułowania przepisów w sposób jednoznaczny, precyzyjny i jasny. Z art. 2 Konstytucji RP wynika wymóg, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Poprawny także z punktu widzenia logicznego (zob. wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00).Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu nieostrego lub wewnętrznie sprzecznego, stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Niezależnie od powyższych rozważań dotyczących zrozumiałości i spójności aktów normatywnych, stwierdzić należało nieważność uchwały w zakresie § 11 ust. 2 pkt 1, o co także wnosił organ uchwałodawczy, gdyż lokalizacja parkingu na terenie zieleni otwartej ZO nie została uzgodniona Wodami Polskimi, co stanowiło naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b tiret jedenasty u.p.z.p. Terenu ZO jest położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co w myśl art. 166 ust. 2 pkt 5 ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.) wymaga uzgodnienia projektu mzpm z Wodami Polskimi. Tak istotne naruszenie przepisów u.p.z.p. wypełniło przesłankę zawartą w art. 28 ust. 1, która musiała poskutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w rzeczonym zakresie. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 9 ust. 1 pkt 10 i 11; § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 17 ust. 2 pkt 1 lit. h w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem litery k)", jak orzeczono w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, jak w pkt 2 wyroku. Wysokość kosztów wynagrodzenia pełnomocnika wynika z § 14. ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).