II SA/Gl 196/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi L. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SKO-PSŚ/41.5/195/2023/24581 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 13 października 2023 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SKO-PSŚ/41.5/195/2023/24581, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania L. M. (dalej – Skarżący, Strona), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 13 października 2023 r. nr [...], którą: – uznano, że kwoty wypłacone za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości 6.259,36 zł były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi; – zobowiązano do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 6.259,36 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych, do dnia spłaty; – wskazano, że świadczenia należy zwrócić w terminie 14 dni, od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 13 października 2023 r. uznał, że Skarżący w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. pobierał nienależnie zasiłek pielęgnacyjny, w związku z czym zobowiązał go do zwrotu łącznie 6.259,36 zł wraz odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją z dnia 21 marca 2016 r. nr [...] przyznano Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2021 r. (tj. na okres ważności jego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności). Następnie wskazano, że decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. nr [...] zmieniono decyzję pierwotną i przyznano Skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz.U. z 2020 r. poz.374 z późn. zm. – dalej ustawa COVID). Jak zaznaczył Prezydent Miasta, zawarto w niej także pouczenie o obowiązku powiadomienia organu o przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W dniu 6 września 2023 r. – jak zauważył organ I instancji - powziął informację, iż Skarżący uzyskał w dniu 24 marca 2021 r. nowe orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, o czym go nie powiadomił. Nie zgodził się przy tym z poglądem prezentowanym przez Skarżącego, iż orzeczenie o niepełnosprawności wydane dnia 28 stycznia 2016 r. zachowało ważność do upływu 60 dnia od daty odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (który trwał do 30 czerwca 2023 r.), pomimo że w dniu 24 marca 2021 r. wydane zostało nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Konkludując organ I instancji uznał na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej u.ś.r.), iż w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługiwało Skarżącemu, a zatem kwoty wypłacone za ten okres stanowią nienależnie pobrane świadczenie. W odwołaniu z dnia 10 listopada 2023 r. Strona zakwestionowała decyzję organu I instancji i wniosła o jej uchylenie. Wśród zarzutów przede wszystkim zwróciła uwagę na błędną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID poprzez przyjęcie, że wobec wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, dotychczasowe orzeczenie straciło ważność. Zwróciła ponadto uwagę na fakt, że nie można przyjąć, aby pobrała ona nienależnie świadczenie, skoro – w myśl art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 u.ś.r. - nie została pouczona o skutkach zaniechania przedłożenia nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium nie uwzględniając argumentacji odwołania, decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu w pełni zaakceptowało stanowisko Prezydenta Miasta. W skardze z dnia 12 stycznia 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zanegowała prawidłowość decyzji Kolegium zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez nieprawidłowe uznanie, iż na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 24 marca 2021 r. nr [...] Skarżącego zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności, podczas gdy orzeczeniem tym zaliczono go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, tj. tak samo jak orzeczeniem nr [...] z dnia 1 grudnia 2016 r.; 2) prawa materialnego, a to art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID (w brzmieniu obowiązującym do 6 sierpnia 2023 r.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w związku z wydaniem w dniu 24 marca 2021 r. nowego orzeczenia dla Skarżącego o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, poprzednie orzeczenie z dnia 1 grudnia 2016 r. utraciło ważność, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, okres na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a to 60 dni lub data wydania nowego orzeczenia, dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii, a tym samym w niniejszym stanie faktyczny, skoro w dniu wydania nowego orzeczenia dla Skarżącego o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, tj. w dniu 24 marca 2021 r., stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii nie został odwołany, to okresy, o których mowa w tym przepisie nie rozpoczęły swojego biegu, a co za tym idzie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 1 grudnia 2016 r. było nadal orzeczeniem ważnym, tj. nie wygasło, pomimo wydania nowego orzeczenia - w konsekwencji brak było podstaw do uznania, że doszło do nienależnie pobranego świadczenia; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID (w brzmieniu obowiązującym do 6 sierpnia 2023 r.) na niekorzyść Skarżącego, podczas gdy organ I instancji w treści uzasadnienia decyzji sam wskazał, że "sposób sformułowania w/w przepisu może budzić istotne wątpliwości"; 4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ta art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności mając na uwadze, iż w realiach niniejszej sprawy, nowe orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 24 marca 2021 r. pozostaje bez wpływu na przysługujące Skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż potwierdza jedynie, że nadal pozostaje on niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, ponieważ w treści nowego orzeczenia wyraźnie wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na 31 października 2007 r., a tym samym nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności powieliło w tym zakresie poprzednie orzeczenie z dnia 1 grudnia 2016 r., a tym samym nie zaistniała sytuacja, w której doszło do zmiany stanu zdrowia Skarżącego w zakresie stopnia niepełnosprawności, a w konsekwencji Skarżący przez cały czas faktycznego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, w tym także w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r., legitymował się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności; 5) prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID (w brzmieniu obowiązującym do 5 sierpnia 2023 r.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że kwoty wypłacone w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi, podczas gdy - nawet abstrahując od powyższych zarzutów - ewentualnie nieuprawnione pobranie świadczenia nie nastąpiło z winy Skarżącego, ponieważ nie miał on świadomości, że wystąpiła okoliczność, która powoduje ustanie prawa do świadczenia rodzinnego, gdyż organ nie dochował obowiązku poinformowania Skarżącego o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, ponieważ co prawda poinformował o konieczności zgłoszenia faktu otrzymania nowego orzeczenia o niepełnosprawności (przy czym na rzecz Skarżącego nie zostało wydane nowe orzeczenie o niepełnosprawności, tylko orzeczenie o stopniu niepełnosprawności), jednakże nie pouczając przy tym o skutkach prawnych niedostarczenia tego orzeczenia - a w konsekwencji nie sposób jest uznać, aby Skarżący wiedział, że wydanie w dniu 24 marca 2021 r. nowego (kolejnego) orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stanowiło okoliczność mającą wpływ na ustanie prawa do świadczenia, a co za tym idzie, aby Skarżący pobierał przedmiotowy zasiłek pielęgnacyjny w złej wierze; 6) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Kolegium do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w konsekwencji organ odwoławczy nie odniósł się do tego, co było przedmiotem sprawy. Wobec tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór dotyczy wykładni art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID. Otóż brak jest zgody pomiędzy Skarżącym a organami obu instancji co do tego, czy wydanie "nowego" orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w okresie trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii prowadzi do utraty ważności poprzedniego orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy Strona nienależnie pobierała zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. Dodatkowo Skarżący podnosi, że nie został pouczony o skutkach ewentualnego zaniedbania obowiązku poinformowania organu o uzyskaniu "nowego" orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, na prawo do pobierania świadczenia rodzinnego, a co ma przełożenie na zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że materialną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Stanowi on, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Ustawodawca skatalogował jednocześnie okoliczności, których wystąpienie przesądza o pobraniu nienależnego świadczenia. Wśród tych okoliczności stwierdza się w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Ponieważ świadczenie rodzinne pobierane było w okresie występowania stanu epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego koniecznym jest również sięgnięcie do ustawy COVID. W tym względzie podnieść należy, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Skarżącego, które było podstawą dla przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego, zostało wydane dnia 1 grudnia 2016 r. Jego ważność upływała z dniem 31 stycznia 2021 r. Ponieważ w tym czasie działalność wszystkich podmiotów i organów władzy publicznej oraz całego społeczeństwa wymagały przyjęcia odmiennego trybu działania, wszystkie czynności podejmowane przez te podmioty były podejmowane z uwzględnieniem restrykcji związanych ze stanem pandemii. Racjonalny prawodawca uwzględnił te okoliczności, dochodząc do wniosku, że "normalne" działanie podmiotów administracji publicznej będzie istotnie zaburzone. W związku z tym przyjęto ustawę o COVID, która miała na celu reagowanie na ziszczenie się okoliczności, które w stanie przed pandemią wiązałyby się z wystąpieniem określonych skutków prawnych. Jednym z tych rozwiązań było wydłużenie okresu obowiązywania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności osób dotkniętych różnymi schorzeniami, które uregulowano w art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID. Powołany przepis stanowił: "Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Sposób sformułowania zacytowanego przepisu rodzi wątpliwości interpretacyjne. Jeden z kierunków wykładni art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID jest zgodny z tym prezentowanym przez Skarżącego i który zasługuje na akceptację. Mianowicie prowadzi on do stwierdzenia, że jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60 dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stan pandemii (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 17/24, Lex nr 3702950; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 654/23, Lex nr 3621216; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 461/21, Lex nr 3325862). Taka wykładnia art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID pozwala na uniknięcie pułapki interpretacyjnej w jakiej znalazły się osoby pobierające świadczenia rodzinne w okresie trwania pandemii co do momentu w jakim powinny złożyć wniosek, aby nie utracić należnego im świadczenia z uwagi na realizowaną opiekę. Tym samym nie ma podstaw do uznania, iż Skarżący pobrał nienależnie zasiłek pielęgnacyjny, który uzyskał na mocy decyzji z dnia 21 marca 2016 r., przedłużonej następnie decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. Zasiłek pielęgnacyjny pobierany przez Stronę w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. był niewątpliwie świadczeniem należnym, ponieważ stan zagrożenia epidemicznego został odwołany dopiero w dniu 1 lipca 2023 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. poz. 1118). Konkludując przyjąć należy, że nie można zaakceptować sytuacji, w której Skarżący zostaje pozbawiony prawa do zasiłku pielęgnacyjnego tylko dlatego, że nie złożył wniosku w terminie 3 miesięcy od daty uzyskania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, podczas gdy pobierałby legalnie zasiłek pielęgnacyjny na podstawie ważnego orzeczenia z dnia 1 grudnia 2016 r., gdyby nie wystąpił w 2021 r. o wydanie takiego orzeczenia. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, decydujące znaczenia ma nie tylko przesłanka obiektywna powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie, czy też świadome przedłużanie postępowania, wbrew treści art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z COVID-19. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 104/22, Lex 3339753). Sąd zauważa, że ten aspekt oceny działania Skarżącego nie był przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów poza stwierdzeniami dotyczącymi pouczeń jakie znalazły się w decyzjach organu I instancji. Podsumowując, skoro w dniu 31 sierpnia 2023 r. (ostatni miesiąc okresu, którego dotyczy postępowanie) nie upłynął jeszcze 60-dniowy termin na złożenie wniosku lub uzyskanie nowego orzeczenia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego, orzeczenie o niepełnosprawności wydane dla Skarżącego w dniu 1 grudnia 2016 r. było z mocy prawa orzeczeniem ważnym. Na ten czas nie ziściła się żadna przesłanka, która wymagałaby od Skarżącego informowania organu I instancji o jakiejkolwiek zmianie stanu rzeczy, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.ś.r. Tym samym, nie ziściła się także żadna przesłanka uzasadniająca uznanie pobranego świadczenia rodzinnego za świadczenie nienależne (art. 30 ust. 2 u.ś.r.). To z kolei prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie również nie było zasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że błędna wykładnia art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID sprawiła, że niezasadnie stwierdzono nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd uznał, że skoro nie można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego w tym przedmiocie względem Skarżącego, gdyż nie ziściła się żadna niezbędna do tego przesłanka, postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w wyniku stwierdzenia, że zachodzą wskazane w art. 105 § 1 k.p.a., przesłanki dla umorzenia tego postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżący nie był również reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Skarżącego w tym zakresie i brakiem żądania Kolegium o przeprowadzenie rozprawy.