II SA/Wr 660/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 2 października 2023 r. Nr SKO.GP/41/57/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej oddala sprzeciw. Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 2 października 2023 r. (nr SKO.GP/41/57/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania spółki P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., uchyliło decyzję Wójta Gminy S. (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") z 14 lipca 2023 r. (nr 01/2020/2023) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie instalacji fotowoltaicznej "[...]" z magazynem energii w W.(1) na działce nr [...] gmina S., obręb [...] o maksymalnej zainstalowanej mocy szczytowej do 100 MW" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 18 września 2020 r. do Wójta wpłynął wniosek P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "[...]" wraz z magazynem energii i niezbędna infrastrukturą przyłączeniową w W.(1) na działkach nr [...] i nr [...] (po korekcie wniosku działkę nr [...] wykreślono) gmina S. Decyzją z 21 marca 2022 r. (Nr 01/2020/2022) Wójt ustalił P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie instalacji fotowoltaicznej "[...]" z magazynem energii w W.(1) na działce nr [...] gmina S., obręb [...] o maksymalnej zainstalowanej mocy szczytowej do 100 MW". Po rozpatrzeniu odwołania M. C. SKO decyzją z 18 lipca 2022 r. znak SKO/41/GP-20/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ramach zaleceń co do ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważenia przez organ I instancji, czy rozpatrzenie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie powinno nastąpić z uwzględnieniem przesłanek wynikających z treści przepisu art. 61 ust. 3, jak również przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało również na potrzebę ustosunkowania się w wydawanej decyzji do uwag wniesionych przez strony postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt wydał decyzję z 14 lipca 2023 r. (Nr 01/2020/2023), którą odmówił spółce P. sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie instalacji fotowoltaicznej "[...]" z magazynem energii w W.(1) na działce nr [...] gmina S., obręb [...] o maksymalnej zainstalowanej mocy do 100 MW". W uzasadnieniu Wójt podkreślił w szczególności wynikającą z decyzji Kolegium konieczność uwzględnienia w sprawie przesłanek wynikających z treści przepisów art. 61 ust. 3, art 10 ust 2a i art. 15 ust 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując ponownej analizy sprawy organ stwierdził, że: 1) obszar wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani nie podlega obowiązkowi sporządzenia planu miejscowego, 2) dla inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 18 listopada 2021 r. znak UG.RRG.OŚ.6220.3.15.2020/2021, 3) pismem z 7 października 2022 r. Inwestor wniósł o ograniczenie obszaru inwestycji w celu zdystansowania się od działki budowlanej nr [...] przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Wójt uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowi wprawdzie odnawialne źródło energii, jednakże interpretacja normy art 61 ust 3 ustawy powinna uwzględniać, w ramach wykładni systemowej, brzmienie art 10 ust 2a ustawy. Zdaniem organu, intencją ustawodawcy było, aby o rozmieszczeniu na terenie gminy wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW decydowała de facto społeczność lokalna poprzez swoją reprezentację w radzie gminy oraz bezpośredni udział w procedurach planistycznych. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana przez wójta gminy, z pominięciem rady gminy, oraz bez konsultacji społecznych, wykorzystanie tego trybu dla ustalenia lokalizacji elektrowni słonecznej o mocy 100 MW godziłoby w zasadę ustaloną w art 10 ust 2a i stanowiło niejako obejście przepisów, w myśl których, to nie wójt, a rada gminy jest władna do podjęcia tak istotnej dla społeczności lokalnej decyzji. Jak przyjął organ I instancji farma fotowoltaiczna o takich parametrach (o mocy do 100 MW, na powierzchni 62,25 ha) zlokalizowana na terenach górzystych, niezabudowanych, położonych pomiędzy polami uprawnymi a terenami zadrzewionymi, stanowi bezspornie radykalną ingerencję w zastany ład przestrzenny. Zdaniem organu I instancji, decyzja o warunkach zabudowy dotycząca odnawialnego źródła energii może być wydana w oparciu o przepis art. 61 ust 3 wyłącznie dla instalacji innych, niż wymienione w art 61 ust 2a, zaś wymienionych w art 61 ust 2a jedynie, gdy ich lokalizacja została uprzednio wskazana w studium. W przeciwnym razie, Wójt wkroczyłby w kompetencje rady gminy i wyznaczył w ramach decyzji administracyjnej obszar, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW bez wymaganej ustawowo procedury. organ wskazał, że regulacje zawarte w art 10 ust 2a i art 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. oznaczają, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym, ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja tych urządzeń, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium. Kolegium po rozpoznaniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W., uchyliło kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wskazało SKO kluczowym zagadnieniem w sprawie, decydującym o możliwości wydania w niniejszej sprawie decyzji pozytywnej jest wykładnia przepisów art 10 ust 2a oraz art 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz odpowiedź na pytanie, czy przepisy te znajdują zastosowanie w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach - zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium, przyjęta przez Wójta interpretacja przepisów była nieprawidłowa. Jak podkreślono art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ani wprost nie przesądzają o tym, że lokalizowanie elektrowni fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej ponad 500 kW zarezerwowane jest do kompetencji prawodawcy lokalnego (musi być przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), ani też pośrednio, poprzez wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie rzutują na ocenę możliwości ich lokalizacji w drodze decyzji o warunkach zabudowy (poprzez poddanie ich wymogom z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy). Kolegium wskazało jednocześnie, że w poprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej nie przesądziło wiążąco o wykładni przepisów art. 61 ust. 3 oraz art. 10 ust 2a i art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. W ramach sformułowanych zaleceń co do ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium wskazało bowiem jedynie na konieczność rozważenia przez organ I instancji, czy rozpatrzenie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie powinno nastąpić z uwzględnieniem przesłanek wynikających z treści przepisu art. 61 ust. 3, jak również przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. - bowiem do przepisów tych Wójt nie odniósł się w wydanej decyzji. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że stanowisko przyjęte przez Wójta jest błędne i nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Ponieważ na skutek przyjęcia błędnej wykładni przepisów prawa materialnego Wójt bezpodstawnie wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, konieczne było, w ocenie SKO, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nadto Kolegium wskazało, że pismem z 7 października 2022 r. dokonał modyfikacji wniosku - poprzez ograniczenie terenu inwestycji. W rezultacie konieczne było zatem sporządzenie przez uprawnionego urbanistę projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającego modyfikację wniosku. Po wtóre, dokonana zmiana projektu decyzji musi zostać rozważona pod kątem potrzeby przeprowadzenia ponownych uzgodnień z organami współdziałającymi (art. 53 ust. 3 ustawy) i ewentualnego wdrożenia uzgodnień. Uzgodnienia dokonane przez Wójta dotyczyły wyłącznie projektu decyzji odmownej. Jak stwierdziło Kolegium wniosek oraz projekt decyzji wymagają doprecyzowania w zakresie lokalizacji terenu inwestycji. Przede wszystkim, w świetle akt sprawy, wniosek Inwestora definiuje teren inwestycji jako położony na działce nr [...] obręb W.(1), gmina S. Tak też teren inwestycji określony został we wcześniejszej decyzji Wójta Gminy S. Tymczasem, w istocie wniosek odnosi się nie do całej, a jedynie do części działki nr [...] - co powinno zostać określone tak we wniosku, jak i zwłaszcza w wydawanej decyzji. Końcowo SKO wskazało na nieprawidłowości w zakresie załącznika graficznego do decyzji organu I instancji. Jak stwierdziło SKO jedynie w stosunku do inwestycji liniowych dopuszczalne jest wykorzystanie mapy w skali 1:2000. Elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi natomiast inwestycji liniowej (rozumianej jako inwestycja, której charakterystycznym parametrem jest długość). Tym samym, co do zasady nie jest dopuszczalne posłużenie się w tym wypadku mapą w skali 1:2000. W sprzeciwie M. C. (dalej: strona skarżąca, skarżący) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. poprzez: 1) jego błędne zastosowanie przejawiające się w bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy nie jest realizowana podstawowa przesłanka wydania decyzji kasacyjnej w postaci zaistnienia naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania; 2) jego błędne zastosowanie polegające na niewłaściwym wskazaniu okoliczności wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co przejawiało się w: a) zredagowaniu wytycznych adresowanych do organu I instancji dotyczących sposobu interpretacji prawa materialnego, co wykracza poza dyspozycję art. 138 § 2 i 2a k.p.a. b) zredagowaniu wytycznych adresowanych do organu I instancji obligujących ten organ do podjęcia określonych czynności zmierzających do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, przy braku jednoczesnego zidentyfikowania powiązanych z tymi wytycznymi naruszeń przepisów postępowania, których miałby dopuścić się organ I instancji; c) zredagowaniu wytycznych adresowanych do organu I instancji wprost narzucających docelową treść decyzji Wójta, skutkujących bezpośrednią ingerencją organu odwoławczego w sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i przesądzenie jej wyniku; 3) jego bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p przejawiające się w nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wójta z 14 lipca 2023 r. w oparciu o błędnie dokonaną wykładnię przepisów prawa materialnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych regulacji nakazuje stwierdzenie, iż realizacja spornej inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o maksymalnej mocy szczytowej do 100 MW może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wyłącza możliwość wydania w niniejszej sprawie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i co obligowało organ odwoławczy do wydania odmiennej rodzajowo decyzji, tj. decyzji z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. utrzymującej zaskarżoną decyzję Wójta w mocy; 4) jego bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przejawiające się w nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wójta z 14 lipca 2023 r, podczas gdy wydanie decyzji kasacyjnej w stosunku do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sprawie, w której ten sam organ wydał uprzednio decyzję merytorycznie odmienną (uchylającą decyzję pozytywną ustalającą warunki zabudowy) mimo braku zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy podważa zaufanie do organów administracji i stoi w jawnej sprzeczności z zakazem nieuzasadnionego odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nakazywałaby wydanie w tej sprawie decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymującej zaskarżoną decyzję Wójta w mocy. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu szeroko umotywowano poszczególne zarzuty sprzeciwu. Zdaniem strony skarżącej stwierdzone przez SKO rzekome uchybienia Wójta dotyczące interpretacji przepisów prawa materialnego (art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. absolutnie nie stanowią uzasadnionej podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy nie wskazał także, które przepisy postępowania administracyjnego zostały rzekomo naruszone oraz aby takie naruszenia miały wpływ na wyjaśnienie i rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie strony skarżącej brak jest jakichkolwiek podstaw do powiązania wytycznych wskazanych w decyzji SKO z konkretnym zarzutem dotyczącym naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wyjaśnienie i rozstrzygnięcie sprawy i którego zaistnienie uprawniałoby SKO do wydania decyzji kasacyjnej. Skarżący oświadczył również, iż kwestionuje interpretację przepisów zaprezentowaną przez SKO w decyzji z dnia 3 października 2023 r. W ocenie skarżącego wykładnia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przyjęta przez organ I instancji - wskazująca na konieczność kierowania się podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy dyspozycją przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. - jest w pełni zasadna. Jak podkreślono organ I instancji uwzględnił wcześniejsze wytyczne SKO stosując wyżej przedstawioną wykładnię art. 10 ust. 2a u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Fakt zastosowania się przez organ I Instancji do przedmiotowych wytycznych nie powinien stanowić jednocześnie podstawy do poważenia tak wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie sprzeciw wywiedziony został od decyzji kasatoryjnej SKO z 2 października 2023 r. (nr SKO.GP/41/57/23). W okolicznościach sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o maksymalnej zainstalowanej mocy szczytowej do 100 MW., przy czym zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia prawidłowości wykładni art. 61 ust. 3, art 10 ust 2a i art. 15 ust 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) – dalej jako: "u.p.z.p.". Przyjdzie w tym miejscu jeszcze zauważyć, że w wyroku NSA z 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 202/23 wskazano, że działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Sąd uznaje przy tym za trafne stanowisko SKO odnoszące się do wykładni przepisów prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 3, art 10 ust 2a oraz art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym obecnie w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1407/22, publ. CBOSA) "nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a upzp oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18)". Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe jest poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasacyjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. Z tego powodu przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie Sąd objął kwestie materialnoprawne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że przyjęta przez SKO wykładnia, doprowadziła do prawidłowego wydania decyzji kasatoryjnej. Z zaprezentowanych wyżej powodów Sąd nie podziela także stanowiska zaprezentowanego w sprzeciwie sprowadzającego się w istocie do zakwestionowania interpretacji przepisów prawa materialnego przyjętej przez Kolegium. Zasadne były również uwagi Kolegium odnoszące się do braków postępowania w zakresie uzgodnień, czy też doprecyzowania wniosku, ale również projektu decyzji w zakresie lokalizacji terenu inwestycji. Wymaga bowiem zauważenia, że organ I instancji przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia z 14 lipca 2023 r. (nr 01/2020/2023) dokonał uzgodnień w zakresie decyzji odmownej. Zgodzić należy się przy tym z Kolegium, że dostrzeżone nieprawidłowości w sposób dostateczny uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. Uchybienia te nie mogły być jednocześnie sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.