II SA/Gd 997/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. N. i J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 13 października 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. N. i J. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga A. N. i J. N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z 3 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: PINB) wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku nietrwale związanego z gruntem, posadowionego na bloczkach betonowych, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję gospodarczo-magazynową o wymiarach 3,00 m x 3,00 m, pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Jednocześnie PINB nałożył na J. N. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2018 r.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanego wyżej obiektu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB wskazał, że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych. Postanowieniem z 24 września 2021 r. PINB uchylił z urzędu własne postanowienie z 3 września 2018 r., uznając, że ww. budynek jest trwale związany z gruntem. W rezultacie w ocenie organu w postanowieniu z 3 września 2018 r. zastosowano błędną podstawę prawną, gdyż zamiast art. 48 P.b. należało zastosować art. 49 P.b. Postanowieniem z 24 września 2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie opisanego wyżej budynku trwale związanego z gruntem. Jednocześnie PINB nałożył na J. N. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2021 r. dokumentów: opisu, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania obiektu wraz ze szkicami lub rysunkami, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania terenu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. budynku. PINB wskazał także, że należy wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych. Decyzją z 13 października 2022 r. PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku trwale związanego z gruntem. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 28 września 2023 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu PWINB wskazał, że z uwagi na wszczęcie postępowania 8 maja 2018 r. w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Dalej PWINB wskazał, że pismem z 16 czerwca 2016 r. skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojącego budynku gospodarczego, w odpowiedzi na co Starosta nałożył na niego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a następnie wobec braku uzupełnienia decyzją z 22 sierpnia 2016 r. zgłosił sprzeciw w sprawie ww. zamiaru budowy. Skarżący wybudował sporny budynek mimo sprzeciwu. Zdaniem PWINB jest to przy tym wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, którego dotyczyło nieskuteczne zgłoszenie. Budowa takiego budynku zarówno w dacie posadowienia, według stanu na 2016 rok, jak i w dacie wszczęcia postępowania, wymagała dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.), zgłoszenie wymagane jest także obecnie (art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b.). W rezultacie PINB był zobligowany do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 49b P.b., co też organ uczynił po wcześniejszym uchyleniu błędnie wydanego postanowienia własnego w tym zakresie. PWINB wskazał, że skarżący nie przedłożył w wyznaczonym terminie żadnego z dokumentów wymienionych w postanowieniu z 24 września 2021 r. Ponadto organy powzięły informację, że skarżącemu została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, która następnie została utrzymana w mocy decyzją Kolegium. W rezultacie w ocenie PWINB organ I instancji prawidłowo nakazał w skarżonej decyzji rozbiórkę osobie będącej inwestorem i współwłaścicielem nieruchomości. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście charakteru obiektu budowlanego będącego przedmiotem nakazu rozbiórki a także poprzez ustalenie, że obiekt stanowi budynek, podczas gdy podczas pierwszych oględzin oraz w postanowieniu z 3 września 2018 r. uznano sporny obiekt za nietrwale związany z gruntem. Skarżący podkreślili, że postanowienie z 3 września 2018 r. zostało uchylone w sposób nieprawidłowy. Wskazując w dalszej kolejności zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów w związku z art. 3 pkt 5 P.b. skarżący uznali, że w skarżonej decyzji nie poczyniono ustaleń, czy przedmiotowy obiekt jest faktycznie obiektem tymczasowym, co wyklucza jego zakwalifikowanie jako budynek trwale związany z gruntem. Skarżący zarzucili także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 2 P.b. a contrario poprzez jego błędne zastosowanie, nadto dokonanie błędnej wykładni pojęcia budynku. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji PWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że w czasie od wydania postanowienia z 3 września 2018 r., w którym zakwalifikowano sporny obiekt jako nietrwale związany z gruntem, do wydania postanowienia z 24 września 2021 r., w którym zakwalifikowano sporny obiekt jako trwale związany z gruntem, PINB nie zgromadził żadnych materiałów dowodowych, mogących świadczyć za koniecznością zmiany ustaleń. Nadto postanowienie z 3 września 2018 r. uchylono na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., tymczasem nie było ono postanowieniem dotyczącym postępowania dowodowego. Zatem, w ocenie skarżących, postanowienie z 3 września 2018 r. powinno dalej obowiązywać w obrocie prawnym. Skarżący wskazali, że PWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyłącznie na podstawie powtórnych oględzin dokonanych w trybie art. 136 k.p.a. oraz na podstawie zgłoszenia skarżącego z 16 czerwca 2016 r. uznając, że zamiarem inwestora była budowa budynku gospodarczego, a zatem za taki budynek należy uznać powstały obiekt. Skarżący jednak nie zgodzili się z taką argumentacją. Podnieśli przy tym, że organy pominęły gruntowną analizę rodzaju fundamentu, tego w jaki sposób obiekt jest związany z gruntem, czy bloczki, na których obiekt jest posadowiony są zagłębione w gruncie i trwale z nim połączone, czy można je uznać za fundament. PWINB nie dokonał także istotnych w ocenie skarżących ustaleń, czy obiekt można przesunąć bez dokonywania prac ziemnych i czy ma on cechy tymczasowości (tymczasowy obiekt budowlany). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 28 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 13 października 2022 r., nakazującą J. N. rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, posadowionego na gruncie rodzimym na bloczkach betonowych, pełniącego funkcję gospodarczo - magazynową o wymiarach 3,00 m x 3,00 m, pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy ww. obiekt, posadowiony na bloczkach betonowych luźno ułożonych na gruncie rodzimym, jest budynkiem trwale związanym z gruntem - jak uznały organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną skarżących jako sprawców samowoli i właścicieli nieruchomości, a przez to również na wynik sprawy. Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo, gdyż nie dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego uznając, że sporny obiekt budowlany można zakwalifikować jako budynek. W judykaturze podkreśla się, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu. Tego rodzaju sankcji nie można stosować zwłaszcza w tych sytuacjach, w których nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 526/17, WSA w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 744/17, czy WSA we Wrocławiu z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 523/22, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją stanowiącej podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji – ustawie z 7 lipca 21994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej jako P.b.) generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Przy czym jak wynika z akt sprawy postępowanie zostało wszczęte 8 maja 2018 r., co oznacza, że zastosowanie znajdują przepisy P.b. w stanie prawnym obowiązującym przed 19 września 2020 r. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor - pomimo obowiązku - nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności - czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że zrealizowana przez inwestora – J. N. zabudowa to budynek pełniący funkcję gospodarczo - magazynową, którego budowa wymagała zgłoszenia. Organy stanęły również na stanowisku, że obiekt ten jest budynkiem trwale związanym z gruntem. Organy powołują się przy tym na okoliczność zgłoszenia zamiaru jego budowy – skarżący bowiem w piśmie z 16 czerwca 2016 r. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy parterowego wolnostojącego budynku gospodarczego, stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Wobec powyższego zamiaru został zgłoszony sprzeciw właściwego organu – w decyzji Starosty Puckiego z 22 sierpnia 2016 r. Mimo sprzeciwu, skarżący jednak wybudował ww. obiekt. W ocenie organów zatem, intencją inwestora była budowa budynku i takiego też zgłoszenia dokonał w 2016 r. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów, choć mające swoje uzasadnienie logiczne, ostatecznie nie może zostać zaakceptowane, ze względu na sprzeczność z art. 3 pkt 2 P.b., którego brzmienie na przestrzeni lat choć nie ulegało zmianie, to jednak zyskało odmienną interpretację w orzecznictwie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty. Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi mieć zatem "osadzenie" w gruncie. Fundament jest bowiem elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej stanowiącej załączniki do protokołów oględzin z 4 czerwca 2018 i 12 września 2022 r. wynika, że sporny obiekt jest ustawiony na bloczkach luźno ułożonych na gruncie rodzimym. Zdaniem Sądu bloczki betonowe "luźno usytuowane na gruncie rodzimym" nie są "osadzone" w gruncie, lecz na nim położone, dlatego nie można ich uznać za fundament. Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika zatem, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, a to oznacza, że nie spełnia cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Samo bowiem posadowienie na betonowych bloczkach luźno ułożonych na gruncie nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu. Skoro zaś nie mamy do czynienia z budynkiem, to organy powinny ponownie rozważyć zakwalifikowanie ocenianego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego i ocenić, czy w dacie budowy jego realizacja wymagała zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę i w jakim trybie dokonać jego ewentualnej legalizacji. Powyższych okoliczności nie uwzględniły jednak orzekające w sprawie organy, w szczególności nie oceniły należycie sposobu związania betonowych bloczków, na których usytuowano sporny obiekt w kontekście funkcji fundamentów. Jednym z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się związanie z gruntem. Jednak musi istnieć taka konstrukcja i specyfika tego powiązania, która spełniać będzie rolę fundamentu, a co za tym idzie pozwalać na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Wadliwa ocena spornego obiektu z punktu widzenia kwalifikacji prawnobudowlanego skutkowała również przedwczesną oceną tego, że jego wybudowanie wymagało zgłoszenia. W konsekwencji, wskazać trzeba, że sformułowane w sprawie wnioski organów co do charakteru spornej zabudowy i jej oceny z perspektywy reglamentacji przepisami P.b. wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, gdyż nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś - jak wskazano - była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się na uwarunkowania rozbiórki, orzeczonej w adekwatnym trybie, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Wobec powyższego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 180 dni (co najmniej od 2016 r.), a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2016 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Sporny obiekt wymogów tych jednak nie spełnia, gdyż niewątpliwie istnieje na działce dłużej niż wskazuje ww. przepis, wobec czego jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do tego tej kwalifikacji organy powinny wdrożyć adekwatny tryb legalizacji ww. obiektu budowlanego, związany z brakiem uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z 13 października 2023 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od PWINB solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.