II SA/Rz 159/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 grudnia 2023 r. nr N-VI.7581.4.4.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 października 2023 r. nr GN.6826.1.12.2022; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej P. S.A. w W. 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 5 grudnia 2023 r. nr N-VI.7581.4.4.2023 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [....] z 17 października 2023 r. nr GN.6826.1.12.2022 o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia w drodze decyzji wysokości rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...] - w zawiadomieniu z 18 września 2023 r. - poinformował P. S.A. (dalej także: "P. S.A.", "Spółka") o dokonaniu waloryzacji opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0806 ha w obrębie nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w udziale wynoszącym 9655/82136 niewydzielonych części. W następstwie powyższego, P. S.A. złożyła w dniu 27 września 2023 r. wniosek - na podstawie art. 7 ust. 8a ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904 ze zm.), określanej w dalszej części jako "ustawa o przekształceniu" - o ustalenie wysokości rocznej opłaty przekształceniowej w drodze decyzji. Postanowieniem z 17 października 2023 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania w ujętej we wniosku sprawie. Organ podniósł, że przepisy powołanej ustawy nie przewidują ustalenia wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej w drodze decyzji. Natomiast, zgodnie z powołanym przez Spółkę art. 7 ust. 8a wskazanego aktu, gdy właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może wtedy złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Powyższy przepis dotyczy więc innych kwestii. P. S.A. złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Wskazała, że właściciel, który nie zgadza się ze sposobem wyliczenia waloryzacji opłaty przekształceniowej winien dążyć do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co daje realne możliwości do weryfikacji sposobu działania organu administracji. Skoro zaś art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu stwarza możliwość ustalenia wysokości opłaty jednorazowej w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja opłaty również powinna z takiego przywileju korzystać. Wojewoda Podkarpacki, wskazanym na wstępie postanowieniem z 5 grudnia 2023 r., utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji. Zauważył, że w sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu. Regulacja ta dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji związanych z ustaleniem wysokości opłaty przekształceniowej, a nie jej waloryzacji. Spółka, po otrzymaniu zaświadczenia z 6 marca 2019 r. mogła więc w terminie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia złożyć wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty (opłaty przekształceniowej) w drodze decyzji, jeżeli nie zgadzała się z jej wysokością. Jednak z prawa tego wówczas nie skorzystała. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o przekształceniu, o wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres z ewidencji gruntów i budynków. Przy czym, przepis ten nie odsyła do trybu postępowania zawartego w art. 7 ust. 8a tej ustawy co oznacza, że w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej ustawa ta nie przewiduje trybu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Waloryzacja opłaty rocznej jest czynnością materialno-techniczną, bowiem oznacza ona przerachowanie wysokości świadczenia i ma na celu jedynie uaktualnienie jego wysokości z uwagi na upływ czasu. W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a § 1 K.p.a., bowiem brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Spółka złożyła skargę na to postanowienie, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., bowiem nie ustalono wszystkich okoliczności na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, - art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu, - art. 10 ust. 2 ustawy o przekształceniu, - art. 61 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Do pisma procesowego z 15 lutego 2024 r. Spółka załączyła postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 9 stycznia 2024 r., który uchylił postanowienie Starosty [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej dla nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. P. S.A. podniosła, że wskazany Wojewoda Wielkopolski uznał, iż właściciel nieruchomości w przypadku odmowy wszczęcia postępowania i braku wydania decyzji o ustaleniu zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej zostaje pozbawiony możliwości kontroli ustaleń organu administracji, czy waloryzacja została przeprowadzona w sposób prawidłowy, bowiem od zawiadomienia o waloryzacji nie przysługuje środek zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Aktem takim jest kwestionowane niniejszą skargą postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, którego podstawę prawną stanowi art. 61a § 1 K.p.a., a które jest zaskarżalne zażaleniem stosownie do art. 61a § 2 K.p.a. Sąd bada przedmiot skargi mając na uwadze kryterium zgodności z prawem, do czego obliguje go art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Usunąć z obrotu prawnego skarżone postanowienie sąd może wtedy, gdy zauważy zaistnienie przyczyn wskazanych w art. 156 K.p.a. i wówczas stwierdza nieważność takiego aktu (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), natomiast, kiedy doszło do: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd uchyla skarżone postanowienie w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skarga bezzasadna podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jak już wyżej zaznaczono, kwestionowane postanowienie Wojewody Podkarpackiego wydane zostało w oparciu na art. 61a § 1 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Powyższa regulacja dotyczy braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na dwa rodzaje przyczyn tj. o charakterze podmiotowym oraz o charakterze przedmiotowym. Te pierwsze związane są z sytuacją, kiedy brak jest w wypadku wnioskodawcy przymiotu strony, przy czym jest on oczywisty tzn. możliwy do stwierdzenia bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jeśli natomiast chodzi o przyczyny natury przedmiotowej, to mogą one odnosić się do sytuacji, kiedy np. zawarte we wniosku żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, bowiem ma ono charakter cywilnoprawny lub też odnosi się do takich praw czy obowiązków strony, które wynikają z mocy samego prawa albo brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Prezydent Miasta [....] oraz Wojewoda Podkarpacki uznając za uzasadnioną w warunkach niniejszej sprawy odmowę wszczęcia postępowania wskazały na brak regulacji prawnej umożliwiającej wydanie decyzji w sprawie objętej żądaniem złożonego wniosku. Jak wynika z akt sprawy, w zaświadczeniu z 6 marca 2019 r., Organ I instancji potwierdził, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej w [...] przy ul. [...], a oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0806 ha, obr. [...] przekształciło się w prawo własności. W zaświadczeniu tym wskazano, że na prawo własności tej nieruchomości składa się m. in. udział wynoszący 27323/82136 niewydzielonych części. Poinformowano też P. S.A. o obowiązku wnoszenia przez okres 99 lat (licząc od dnia przekształcenia) rocznej opłaty przekształceniowej w odniesieniu do wymienionego udziału w wysokości 149,70 zł, do dnia 31 marca każdego roku. Z kolei, w skierowanym do Spółki piśmie informacyjnym z 1 marca 2022 r., Prezydent Miasta [...] podniósł, że w związku ze zmianą wielkości udziału przysługującego Spółce (na skutek sprzedaży udziału wynoszącego 3050/82316) roczna opłata przekształceniowa za ten udział wynosi 52,90 zł. W zawiadomieniu z 18 września 2023 r. Organ I instancji poinformował zaś Spółkę, że dokonano z urzędu waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym roczna opłata przekształceniowa za udział wynoszący 9655/82136 niewydzielonych części tej nieruchomości wynosi 74,88 zł, a zwaloryzowana opłata obowiązuje od 1 stycznia 2024 r. Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W związku z tym przekształceniem wydawane jest przez właściwy organ (w zależności od tego czyją własnością jest grunt, względnie od tego kto wykonuje w stosunku do określonego gruntu prawo własności) zaświadczenie, a obowiązek w tym zakresie przewiduje art. 4 ust. 1 wymienionego aktu. W zaświadczeniu tym potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty jednorazowej (którą przewiduje art. 7 ust. 7 ustawy o przekształceniu i która zależy od zgłoszenia takiego zamiaru przez właściciela gruntu) i zasadach jej wnoszenia. Ponadto, zaświadczenie winno także zawierać pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 przedmiotowego aktu. Ten ostatni przepis przewiduje, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Powyższe wskazuje, że kwestionować wielkość opłaty przekształceniowej właściciel może już na etapie, gdy doszło do przekształcenia prawa i otrzymał on zaświadczenie fakt ten potwierdzający. W przedmiotowym akcie tj. ustawie o przekształceniu przewidziane są również inne sytuacje określenia przez właściwy organ w drodze decyzji wielkości należności związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewiduje je art. 7 ust. 8a czy art. 11 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Wedle powołanego art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Przepis ten dotyczy więc opłaty jednorazowej tj. sytuacji, kiedy właściciel gruntu w jakimkolwiek czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zgłosi właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty. Zasadniczo bowiem, jak wynika to z art. 7 ust. 5 i ust. 6 ustawy o przekształceniu, opłatę związaną z przekształceniem wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. Regulacja ta tj. art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu odnosi się także do innych sytuacji, np. gdy wielkość należnej opłaty została rozłożona na raty, gdy udzielono bonifikaty czy też dotyczy właściciela gruntu będącego przedsiębiorcą, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, który może złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez inny okres. W ocenie Sądu, unormowanie zawarte w art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu ma także zastosowanie do wypadku, gdy opłata przekształceniowa została zwaloryzowana i zmieniła się w rezultacie jej wysokość. O waloryzacji mowa jest w art. 10 ustawy o przekształceniu. Opłata może więc podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1). Dokonuje jej właściwy organ z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Określona przez ustawodawcę w art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu kategoria "kwoty należnej do zapłaty" obejmuje te wszystkie przypadki, w których nowy właściciel jest obowiązany do uiszczenia kwoty z tytułu opłaty przekształceniowej, w tym opłaty zmienionej na skutek waloryzacji. Jest to bardzo szerokie pojęcie i należy przyjąć, że mieści się w nim także przypadek, gdy wielkość opłaty przekształceniowej jest w danym roku inna, a to w związku z faktem jej zwaloryzowania. Właściciel może więc - gdy nie zgadza się z wysokością zwaloryzowanej opłaty - w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania od organu informacji o nowej wielkości opłaty tj. po jej waloryzacji złożyć do tego organu wniosek o ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty w drodze decyzji. Tego rodzaju stanowisko tut. Sąd zajął już w innych sprawach pomiędzy tymi samymi stronami i o takim samym przedmiocie. Stwierdził więc, że przewidziana w art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji kwoty należnej do zapłaty w terminie 2 miesięcy od doręczenia informacji obejmuje swym zakresem przedmiotowym również możliwość ustalenia w drodze decyzji opłaty przekształceniowej w związku z waloryzacją. Ustawodawca w przepisie art. 7 ust 8a ustawy o przekształceniu zastosował bowiem szeroką pod względem przedmiotowym kategorię "kwoty należnej do zapłaty", z której a priori nie można wykluczyć kwot należnych z tytułu opłaty przekształceniowej, której wysokość została zmieniona w wyniku waloryzacji, przewidzianej w art. 10 ust. 1 i ust. 2 wymienionego aktu. Sąd uznał, że z przepisu art. 10 ust. 2 wymienionej ustawy wynika, że o wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie. Zatem forma zawiadomienia o waloryzacji w postaci doręczenia informacji tożsama jest z czynnością, wskazaną w art. 7 ust 8a przedmiotowej ustawy, która wyznacza bieg początkowy terminu do złożenia wniosku o ustalenie kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zatem doręczenie informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu dotyczy również informacji o waloryzacji opłaty przekształceniowej (tak wyroki: z 7.05.2024 r. II SA/Rz 211/24, z 14.05.2024 r. II SA/Rz 232/24). Z powyższych względów Sąd w składzie niniejszym nie zgadza się ze stwierdzeniem Wojewody, że art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu dotyczy wyłącznie sytuacji związanych z ustaleniem wysokości opłaty przekształceniowej, a nie jej waloryzacji. To bowiem, że art. 10 ust. 2 tej ustawy nie odsyła do trybu postępowania zawartego w powołanym jej art. 7 ust. 8a nie oznacza, że w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej ustawa ta nie przewiduje trybu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem Organu, waloryzacja opłaty rocznej jest tylko czynnością materialno-techniczną, bowiem oznacza ona przerachowanie wysokości świadczenia i ma na celu jedynie uaktualnienie jego wysokości z uwagi na upływ czasu. Odnosząc się do powyższego należy podnieść, że owszem, waloryzacja opłaty przekształceniowej to ponowne jej przeliczenie celem dostosowania jej wysokości do zmienionych cen nieruchomości, a gdy wskaźniki w tym zakresie nie zostały ogłoszone, to stosownie do wskaźników cen usług i towarów konsumpcyjnych (art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powoduje jednak skutek w postaci tego, że zmienia się tj. zwiększa wielkość opłaty, a właściciel może nie zgadzać się ze sposobem jej obliczenia. Konkretyzuje więc zobowiązanie danego podmiotu, a rozstrzygnięcie w przedmiocie praw lub obowiązków stron winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, co pozwala na realną kontrolę takiego aktu tj. sprawdzenia, czy przy waloryzacji zastosowano reguły ze wskazanego art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał więc, że rozpoznające sprawę Organy błędnie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego i tym samym naruszyły art. 61a § 1 K.p.a. Zastosowały więc tę regulację pomimo tego, że nie zachodziła sytuacja, iż żądanie wszczęcia pochodziło od osoby nie będącej stroną postępowania czy też postępowanie nie może być wszczęte z innych przyczyn. Jednocześnie naruszyły art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu poprzez brak jego zastosowania w sprawie. Powyższe stało się przyczyną uchylenia w pkt I wyroku skarżonego postanowienia Wojewody i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [....] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Strony skarżącej w kwocie 480 zł, to ostatnie zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) i opłatę skarbową w wysokości 17 zł za złożony dokument pełnomocnictwa.