II OSK 2322/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 50/21 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2020 r. nr WOA.7722.152.2020.MO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 50/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K., dalej: "skarżąca", na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WWINB" lub "Wielkopolski WINB", z dnia 6 listopada 2020 r., nr WOA.7722.152.2020.MO, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty: 1. Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania w szczególności art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: "P.u.s.a.", w zw. z art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania parterowego budynku usługowego przy ul. [...] w P.; 2. Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania w szczególności art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie był zobligowany (niezależnie od ich wpływu na istotę rozstrzygnięcia) do zbadania przyczyn niezłożenia przez skarżącą dokumentów podczas rozpoznania po raz pierwszy sprawy w przedmiocie legalizacji zabudowy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji, pismem z dnia 20 września 2021 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania w szczególności art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania parterowego budynku usługowego przy ul. [...] w P., nie jest skuteczny. Przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy. Zawiera dyspozycję prowadzenia kontroli administracji publicznej na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Jest oczywiste, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, posłużył się kryterium legalności. Kwestionowanie prawidłowości merytorycznej dokonanej przez sąd administracyjny kontroli administracji jest możliwe poprzez przywołanie istotnych w sprawie szczegółowych przepisów materialnych i procesowych, które zdaniem skarżącego zostały naruszone. Skoro skarżąca powiązała zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a. należy odnieść się do analizowanego zarzutu. Najpierw skonstatować należy, że przepisy art. 7 K.p.a. oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. nie regulują zasad i trybu wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto, skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść art. 7 K.p.a., ale nie skonkretyzowano, na czym polegało naruszenie przez organy sformułowanych w tym przepisie zasad: prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niezależnie od tego możliwe jest wskazanie, że wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61). W niniejszej sprawie właściwe organy rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kwestia ta zostanie omówiona w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W analizowanej podstawie kasacji powołano się na naruszenie art. 8 K.p.a., bez sprecyzowania, czy chodzi o art. 8 § 1, czy o art. 8 § 2. Odnosząc się do tak wyartykułowanego zarzutu odnotować trzeba najpierw, że w myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie zaś z art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca, jakkolwiek zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a., nawet nie nawiązała do zasad określonych w art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Nie wykazała aby w jej sprawie organy naruszyły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, czy też zasadę nieodstępowana od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W omawianym zarzucie skarżąca podniosła, że do naruszenia powołanych norm doszło poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w spawie zalegalizowania parterowego budynku usługowego, przy ul [...] w P. Nie powołała jako naruszonego przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Ten zaś przepis stanowił podstawę prawną postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wadliwość ta jest niezrozumiała. Streszczając bowiem w uzasadnieniu kasacji przebieg dotychczasowego postępowania, wnosząca kasację odnotowała, że według Sądu pierwszej instancji, z konstrukcji art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Odnosząc się, mimo wadliwości konstrukcyjnej analizowanej podstawy kasacji, do zasadności odmowy wszczęcia postępowania, należy stwierdzić, że stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Sprawa w której został złożony wniosek o wszczęcie postępowania została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Decyzją Wielkopolskiego WINB z dnia 8 lutego 2016 r., znak WOA.7721.6.2016.MO, utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania, dalej: "PINB", z dnia 16 grudnia 2015 r. nr 708/2015, znak PINB/ROP/7355/183/2003, nakazującą właścicielowi nieruchomości, tj. M. K. rozbiórkę parterowego budynku usługowego, zrealizowanego położonej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...], obręb [...]). Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 218/16, oddalił skargę na ww. decyzję Wielkopolskiego WINB. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów, że wniosek o legalizację dotyczył tej samej sprawy. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 333-334; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 58; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 16-19). Jest niewątpliwe, że podstawę materialną decyzji PINB z dnia 16 grudnia 2015 r. nr 708/2015, znak PINB/ROP/7355/183/2003, nakazującej M. K. rozbiórkę parterowego budynku usługowego, zrealizowanego położonej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...], obręb [....]), stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis ten ustanawiał delikt administracyjny polegający na budowie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Jednocześnie z przepisu tego wynikało, że w zależności od uwarunkowań materialnych i procesowych, unormowanych w przepisach art. 48-49 Prawa budowlanego, możliwe było w określonej sytuacji indywidualnej, wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 Prawa budowalnego) albo decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Rozstrzygnięcie polegające na wydaniu jednej ze wskazanych decyzji i uzyskanie przez decyzję cechy ostateczności, oznaczało załatwienie sprawy. Z norm art. 48-49 Prawa budowalnego nie wynikało, wbrew tezie kasacji, że możliwe jest wyodrębnienie sprawy legalizacji obiektu budowlanego od sprawy rozbiórki obiektu budowlanego. Wniosek o legalizację obiektu usługowego objętego ostateczną decyzją nakazująca rozbiórkę dotyczy więc sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Okoliczności mające uzasadnić wszczęcie postępowania, tj. zbadanie przyczyn niezłożenia przez skarżącą dokumentów podczas rozpoznania po raz pierwszy sprawy w przedmiocie legalizacji zabudowy odnoszą się do postępowania, które zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone. Wszczęcie postepowania w sprawie deliktu polegającego na budowie obiektu budowlanego (budynku usługowego) bez wymaganego pozwolenia stanowiło by naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. Jak wynika z art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ponowne złożenie wniosku o legalizacje obiektu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stanowi przypadku, o którym mowa w art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a. W konsekwencji, nie jest skuteczny także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie był zobligowany (niezależnie od ich wpływu na istotę rozstrzygnięcia) do zbadania przyczyn niezłożenia przez skarżącą dokumentów podczas rozpoznania po raz pierwszy sprawy w przedmiocie legalizacji zabudowy. Jak wynika z poprzedzających rozważań nie są to okoliczności istotne z punktu widzenia art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego. Zarzut niewystarczającego zebrania materiału dowodowego może być uznany za skuteczny, gdy wnioskowane dowody dotyczą okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Organom i Sądowi pierwszej instancji nie można postawić skutecznie zarzutu niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Ustalono, że w sprawie deliktu wydana została ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę budynku usługowego. Jest to okoliczność należąca do uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.