II SA/Po 50/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Sygn. akt II SA/Po [...] Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia M. K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania parterowego budynku usługowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. J. ). W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy. PINB pismem z dnia [...] września 2003 r. ([...]) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] w P.. PINB decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. (znak [...]) nakazał panu E. K. rozbiórkę budynku parterowego o wymiarach [...] m, zlokalizowanego na posesji przy ul. [...], działka nr [...], ark. [...] obręb J.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. (znak [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę, zaś wyrokiem z dnia [...] października 2007r. (sygn. II OSK [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, który wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Po [...]) uchylił decyzję [...]WINB i PINB. W dniu [...] grudnia 2015 r. PINB wydał decyzję nr [...] (znak [...]), którą nakazał właścicielowi nieruchomości - M. K. rozbiórkę parterowego budynku usługowego, zrealizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...], obręb J.). [...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. (znak [...]) utrzymał ww. decyzję w mocy, zaś WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę. W dniu [...] lipca 2020 r. PINB wystawił upomnienie wzywające M. K. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (znak [...]), utrzymanej w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r. (znak [...]). Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. M. K. wniosła o wszczęcie postępowania legalizacyjnego. PINB postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] (znak [...]) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania parterowego budynku usługowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. J. ). Zażalenie w ustawowym terminie złożyła M. K.. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż dniu [...] grudnia 2015 r. PINB wydał decyzję, którą nakazał właścicielowi nieruchomości M. K. rozbiórkę parterowego budynku usługowego, zrealizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...], obręb J.). [...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał ww. decyzję w mocy, zaś WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę. Organ zaznaczył, iż postępowanie prowadzone przez PINB było postępowaniem legalizacyjnym. Wobec nieskorzystania z uprawnienia do legalizacji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane (tj. nieprzedłożenia dokumentów wymaganych postanowieniem) PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę. Decyzja jest prawomocna. Zdaniem [...]WINB w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe wszczęcie drugiego postępowania legalizacyjnego, skoro pierwsze zostało zakończone prawomocną decyzją. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. K. zarzucając mu: 1. przekroczenie granic uznania administracyjnego co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "K.p.a.") poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego obowiązujące przepisy budynku parterowego położonego w P. przy ul. [...] (dz. Nr [...] ark. [...] obręb J.) podczas gdy art. 48 ustawy Prawo Budowlane umożliwia stronie złożenie takiego wniosku niezależnie od okoliczności w jakich budynek powstał, a organ winien postępowanie takie przeprowadzić; 2. nie ustalenie przez organ jednoznacznie wszystkich okoliczności sprawy, do czego na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest zobligowany (niezależnie od ich wpływu na istotę rozstrzygnięcia) w szczególności zbadania przyczyn niezłożenia przez Skarżącą dokumentów, do których złożenia organ zobowiązał Skarżącą postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sytuacji gdy w oparciu o warunki zabudowy ustalone decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. wypełnienie obowiązków tych nie było możliwe, a w aktualnym stanie prawnym legalizacja nadal jest możliwa, a nadto pominięcie faktu, iż kwestia rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest tożsama z postępowaniem o legalizację, której dotyczył wniosek złożony przez Skarżącą do organu I instancji w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazał, iż organy I i II instancji dokonały błędnej oceny prawnej w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku. W ocenie Skarżącej, brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby uznać niemożliwość rozpoznania jej wniosku w sposób merytoryczny, mimo że niniejsza sprawa dotycząca rozbiórki była już przedmiotem decyzji organów I i II instancji, a także była poddawana kontroli sądowej. Wcześniejsza decyzja organów nie dotyczyła zalegalizowania wzniesionego obiektu budowlanego, a jedynie rozbiórki samowoli budowlanej. Ponadto Skarżąca podniosła, iż nie można zatem zaakceptować poglądu prezentowanego w zaskarżonych postanowieniach, że kwestia rozbiórki obiektu budowlanego, jest tożsama z postępowaniem o legalizację, której dotyczył wniosek złożony przez Skarżącą do organów w niniejszej sprawie. Wprawdzie oba postępowania posiadają taki sam przedmiot, jakim jest zgodność realizacji obiektu budowlanego z przepisami prawa jednakże postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, co tym bardziej uzasadnia twierdzenie, że postępowania te posiadają inny przedmiot. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako [...]WINB) o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej również jako PINB) odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie legalności zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...], obręb J.). Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "K.p.a."), w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Z konstrukcji art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el). W niniejszej sprawie organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...], obręb J.) zostało zakończone ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r. (znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (znak [...]) nakazującą właścicielowi nieruchomości - M. K. rozbiórkę parterowego budynku usługowego, zrealizowanego na terenie ww. nieruchomości. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę na ww. decyzję [...]WINB. Kluczowe w tym zakresie pozostaje więc ustalenie tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę, a żądaniem Skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. O tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. Wobec powyższego wskazać należy, iż wniosek M. K. dotyczy wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego parterowego budynku usługowego, zrealizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...], obręb J.). Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, iż obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu tj. legalności posadowienia na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...] obręb J.) parterowego budynku usługowego. W niniejszej sprawie nie jest również kwestionowane, iż nie uległ zmianie również stan faktyczny sprawy. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niezbadanie przyczyn niezłożenia przez Skarżącą dokumentów, do których złożenia organ zobowiązał Skarżącą postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazać należy, iż podejmowanie ustaleń w tym zakresie w istocie miałoby prowadzić do podważenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę i naruszyłoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na marginesie należy zauważyć, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca podejmowała próby wzruszenia decyzji WINB z [...] lutego 2016 r. powołując się na okoliczność wyjścia na jaw nowych dowodów. Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2016 r., WINB działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a., orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Główne go Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lutego 2017 r. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. K. na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] marca 2020 r. oddalił skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa. Adresatem poprzedniej decyzji jak i wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest M. K.. Fakt prowadzenia poprzedniego postępowania legalizacyjnego z urzędu nie oznacza, iż nie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową. Podkreślić należy, iż tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a nie podmiotu inicjującego postępowanie. Podkreślić należy, że adresatem ewentualnego obowiązku nałożonego w postępowaniu legalizacyjnym, bez względu czy postępowanie prowadzone było z urzędu czy też prowadzone byłoby na wniosek, będzie ta sama osoba. Ponadto wskazać należy, iż poprzednio prowadzone postępowanie legalizacyjne prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego, to jest w tym samym trybie którego wszczęcia obecnie żąda Skarżąca. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zaistniała inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcie postępowania, określona w art. 61a § 1 K.p.a.. Z powyższych względów nie można uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi organ w sposób prawidłowo, w oparciu o zgromadzone w aktach dokumenty, ustalił stan faktyczny sprawy. W tym miejscu odnosząc się do twierdzeń skargi wskazać należy, iż przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę organ prowadził postępowanie legalizacyjne, co nakazuje mu art. 48 Prawa budowlanego. Fakt zakończenia postępowania legalizacyjnego decyzją nakazującą rozbiórkę nie oznacza, iż nie było to postępowanie legalizacyjne. Tym samym słusznie wskazał organ, iż niedopuszczalne jest wszczęcie kolejnego postępowania legalizacyjnego, skoro pierwsze postępowania zakończyło się prawomocna decyzją nakazującą rozbiórkę. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.