III OSK 2159/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 16/22 w sprawie ze skargi A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 6 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. w O. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 6 grudnia 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy Malechowo. Oględziny nieruchomości nr ewid. [...]/5 obręb [...] z 6 października 2020 r. potwierdziły usunięcie 12 szt. drzew z rodzaju żywotnik. W czasie oględzin dokonano pomiaru pni ściętych drzew, a w związku z brakiem kłód wymierzono najmniejsze średnice pni. Nieruchomość stanowi własność Gminy Malechowo i została oddana w użyczenie skarżącej. Przedstawiciel skarżącej wyjaśnił, że powodem usunięcia żywotników była likwidacja bariery utrudniającej bezpieczny udział strażaków-ochotników w akcjach ratowniczych. Starosta Sławieński dwukrotnie (decyzje z 2 grudnia 2020 r. oraz z 20 lipca 2021 r. wymierzał skarżącej administracyjną karę pieniężną za wycinkę drzew bez zezwolenia i dwukrotnie decyzje te były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (decyzje z 11 maja 2021 r. i z 9 września 2021 r.) z uwagi na uchybienia formalne. Decyzją z 2 listopada 2021 r. Starosta Sławieński wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości: 15.967,50 zł za usunięcie 5 szt. drzew z rodzaju żywotnik o obwodach pni: 65 cm, 67,83 cm, 73,48 cm, 56,52 cm, 56,52 cm usuniętych z nieruchomości nr ewid. [...]/5 położonej w obrębie ewidencyjnym [...] bez zgody posiadacza nieruchomości (pkt 1). Ponadto umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z rodzaju żywotnik o obwodach pni: 33,92 cm, 22,61 cm, 31,09 cm, 28,26 cm, 36,74 cm, 36,74 cm, 31,09 cm, 22,61 cm, 25,44 cm, 19,79 cm, 39,57 cm, 33,92 cm, 21,20 cm, 38,16 cm, 35,33 cm, 33,92 cm z nieruchomości nr ewid. [...]/5 obręb [...], gmina [...] bez zgody posiadacza nieruchomości. Podstawę decyzji stanowił art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 89 ust. 1, ust. 7 i art. 90 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., dalej: u.o.p.). Odwołanie od powyższej decyzji z 2 listopada 2021 r. wniosła skarżąca. Decyzją z 6 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję Starosty Sławieńskiego z 2 listopada 2021 r. Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 6 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że spór dotyczy oceny, czy działanie skarżącej można uznać za dokonane w stanie wyższej konieczności, jak i czy zaistniała przesłanka prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia, zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych oględzin wynika, że z nieruchomości zostało usuniętych dwanaście drzew z gatunku żywotnik. Skarżąca podjęła uchwałę z 24 kwietnia 2020 r., nr 1/2020 "w sprawie usunięcia drzew/krzewów (tui) przy [...]", w uzasadnieniu wskazując, że usunięcie drzew wynika z utrudniania prowadzenia akcji ratowniczych przez jednostkę ochrony przeciwpożarowej z powodu ograniczenia widoczności przy wyjeździe alarmowym, powodując jednocześnie zagrożenie w ruchu lądowym. Skarżąca została również wezwana do wykazania, że działała w stanie wyższej konieczności. W odpowiedzi skarżąca przedłożyła pismo [...] z 23 czerwca 2021 r. dotyczące udziału skarżącej w zdarzeniach w latach 2017-2021. W rubryce czwartej tabeli za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. wpisano 5 pożarów oraz 3 miejscowe zagrożenia. W odpowiedzi na wezwanie Starosty Sławieńskiego, czy były prowadzone działania ratownicze na terenie nieruchomości nr ewid. [...]/5, w piśmie z 13 października 2021 r. A. poinformował, że w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. nie zarejestrowano działań ratowniczo-gaśniczych prowadzonych przez [...] na wskazanej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, z prawidłowej oceny organów orzekających w sprawie wynika, że stan wyższej konieczności nie zaistniał. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, żeby na nieruchomości wystąpiło zdarzenie powodujące konieczność usunięcia spornych drzew. Skarżąca również nie wykazała, żeby miało to miejsce w trakcie trwania akcji ratowniczej w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. Skarżąca nie przedstawiła wyjaśnień lub dokumentacji fotograficznej, z której wynikałoby zdarzenie powodujące zagrożenie dla osób bądź mienia lub "zły" stan drzew. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów w zakresie braku przesłanek do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). W prowadzonym postępowaniu administracyjnym Starosta Sławieński nie stwierdził przesłanek mających świadczyć o podjęciu kroków w celu usunięcia drzew zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Działania skarżącej wykluczyły możliwość przeprowadzenia przez właściwy organ postępowani na podstawie art. 90 u.o.p. Z przedłożonej dokumentacji fotograficznej nie wynika, żeby drzewa były w złym stanie zdrowotnym, natomiast posiadały walory dekoracyjne. Skarżąca usunęła wiele drzew, pozbawiając teren przy remizie strażackiej całkowicie zadrzewień. Waga naruszenia prawa nie była znikoma. Ponadto organy podkreśliły, że skarżąca powinna znać przepisy prawa regulujące wycinkę drzew i nie dopuszczać się do nadużywania prawa powołując się na art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 89 ust. 7 u.o.p. przez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew pomimo, że usunięcie drzew nastąpiło w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności. Za taki stan skarżąca uznaje prowadzenie akcji ratowniczych, a wycięte drzewa utrudniały sprawny i szybki wyjazd z nieruchomości. Po drugie, art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. przez zastosowanie, pomimo, że wycięcie drzew nie wymagało zezwolenia, bowiem było spowodowane prowadzeniem akcji ratowniczych przez jednostkę ochrony przeciwpożarowej. Po trzecie, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, pomimo, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Skarżąca wniosła "o uchylenie zaskarżonej decyzji" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, zgodnie z art. 89 ust. 7 u.o.p., w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że stan wyższej konieczności uzasadniający natychmiastowe usunięcie albo zniszczenie drzewa lub krzewu czy też uszkodzenie drzewa i zwalniający z obowiązku poniesienia administracyjnej kary pieniężnej, musi być stanem nagłym i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (np. dla życia lub zdrowia ludzi), że nie można oczekiwać na działanie uprawnionych służb lub na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r. II OSK 2752/17 i z 20 lipca 2023 r. III OSK 2673/21). Z tego rodzaju stanem nagłym i stwarzającym poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa, nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie. Wycinka drzew była działaniem zaplanowanym, podjętym po podjęciu stosowanej uchwały w tym przedmiocie przez skarżącą. Celem wycinki była nie ochrona dóbr o wyższej wartości niż drzewa, ale ułatwienie działań Straży Pożarnej. Wycinka nie była związana z konkretną akcją ratowniczą, ale miała stworzyć bezpieczniejsze warunki przeprowadzania akcji ratowniczych w ogólności. Sąd I instancji prawidłowo zatem orzekł, że działanie skarżącej nie odbyło się w warunkach stanu wyższej konieczności, trafnie podzielając w tym zakresie stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Po drugie, zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. przepisów art. 83 ust. 1 u.o.p., nie stosuje się do prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której wycięcie drzew jest związane bezpośrednio z akcją ratowniczą i niesieniem pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia i zdrowia, a więc np., w sytuacji, w której wycinka drzew jest niezbędna dla dotarcia bezpośrednio na miejsce pożaru lub innego zagrożenia albo jest to konieczne dla prowadzenia akcji ratowniczej. Nie dotyczy natomiast ogólnych utrudnień w działaniach Straży Pożarnej. Podzielenie stanowiska skarżącej w tym zakresie prowadziłoby w istocie do niedopuszczalnego skutku, że skarżąca (a także każda inna jednostka Straży Pożarnej), byłaby uprawniona do samodzielnego, (tzn. bez decyzji właściwego organu), usunięcia wszelkich drzew znajdujących się na trasie dojazdów do akcji ratowniczych, przy założeniu, że drzewa te w jakikolwiek sposób utrudniają działania Straży Pożarnej. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju działania wykraczają poza ratio legis cytowanego wyżej art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p. Po trzecie, zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie jest w istocie lakoniczne i nie pozwala na jednoznaczną ocenę stanowiska skarżącej. Ma to szczególne znaczenie, uwzględniając, że organy orzekające w tej sprawie dokonały szczegółowej oceny przesłanek zastosowania tego przepisu, a następnie ich prawidłowej oceny dokonał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy przy tym pamiętać, że odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny. Rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest zatem przez organ w ramach uznania administracyjnego, co ogranicza także zakres kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2023 r. III OSK 2251/22). Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.