I GSK 580/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 551/22 w sprawie ze skargi J. T. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z dnia 20 stycznia 2021 r. nr GB/0331-1/AJ/2021 w przedmiocie przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od J. T. na rzecz Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 28 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 551/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." stwierdził bezskuteczność zaskarżonej przez J. T. czynności Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z 20 stycznia 2021 r. w przedmiocie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący od marca 2020 r. zaprzestał działalności gospodarczej i nie osiągał dochodów. Uzyskał pomoc w postaci dofinansowania do składek na ubezpieczenie społeczne za miesiące kwiecień – czerwiec z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327) – zwanej dalej "ustawą COVID" zawierając z Dyrektorem Wojewódzkiego Urzędu Pracy stosowną umowę. Uzyskaną kwotę jednak zwrócił, by ubiegać się o inną pomoc, to jest umorzenie składek pracowniczych za miesiące marzec – maj, należnych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w związku z brzmieniem art. 15g ust. 18 ustawy COVID. Następnie zwrócił się do organu o wypłatę zwróconej wcześniej kwoty. Organ odwołując się do regulacji art. 15g ust. 18 ustawy COVID poinformował skarżącego dwukrotnie o odmowie wypłaty dofinansowania wskazując, że skarżący otrzymał już pomoc finansową do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy: 20 września 2020 r. i 20 stycznia 2021 r. Skarżący pierwotnie poszukiwał ochrony przed sądem powszechnym, jednak jego pozew został odrzucony z argumentem o braku właściwości rzeczowej tego sądu. Następnie wniósł skargę na czynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji ocenił, że w tej sprawie "informacja, iż roszczenie o zwrot kwoty 16241,19 zł z tytułu przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jej nie przysługuje podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". Wyjaśnił ponadto, że skarżący wprawdzie uchybił terminowi do wniesienia skargi "na pismo organu z 20.01.2021", ale nastąpiło to bez winy strony, której nie udzielono informacji o sposobie i terminie do jej wniesienia i dlatego sąd skargę rozpoznał. Stwierdził, że "by ocenić, czy dokonane rozliczenie wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jest prawidłowe i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie winien dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów". Sąd przywołał przepis art. 61 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej "k.p.a." i art. 104 § 1 k.p.a. Odwołując się do nauki prawa przytoczył pojęcie decyzji administracyjnej i przytaczając poglądy orzecznictwa sądowego wskazał, że "nie budzi większych wątpliwości okoliczność, że możliwym jest domniemywanie formy decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia, że obowiązująca norma materialnego prawa administracyjnego daje podstawy do dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku.". Stwierdził ponadto, że "pomimo zastosowania przez organ wadliwej formy prawnej co do sposobu załatwienia żądania strony, to jednak w sytuacji gdy dotyczyło ono w istocie rozliczenia wniosku w zakresie otrzymanych środków (...) powinno być umotywowane". Brak uzasadnienia uznał Sąd pierwszej instancji jako przeszkodę w przeprowadzeniu kontroli legalności czynności i zakwalifikował. Odwołując się do art. 2 i art. 7 Konstytucji zakwalifikował zaskarżoną czynność jako działanie arbitralne i niezgodne z prawem. Od tego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia prawa materialnego odnosiły się do błędnej wykładni art. 15g ust. 18 w związku z art. 15g ust. 17a ustawy COVID poprzez błędną wykładnię, że niniejszej sprawie mamy do czynienia z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami wskazanego w przepisach funduszu, podczas gdy postępowanie dotyczyło roszczeń cywilnoprawnych, podejmowanych na podstawie zawartej z organem umowy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę charakteru zaskarżonej czynności i przyjęcie, że pismo organu z 20 stycznia 2021 r. odmawiające zwrotu środków stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy świadczenia przyznano skarżącemu na podstawie umowy szczegółowo regulującej obowiązki stron oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego, podczas gdy z pisma organu z 20 stycznia 2021 r. wynikało, że stanowi ono odpowiedź na cywilnoprawne roszczenia skarżącego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o "zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez odrzucenie lub oddalenie w całości skargi" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, choć stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie tylko częściowo. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Nie każda zatem podejmowana przez administrację aktywność podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego nie wystarczy zatem, by skarżący pozostawał w sporze z administracją, ani nawet to, by spór ten toczył się o prawo lub obowiązek regulowane przepisami zaliczanymi do kategorii "prawo administracyjne". Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87). Pojęcie sprawy ma wprawdzie – jak przyjął Trybunał Konstytucyjny – na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300, wyrok TK wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30, wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że spór w powyższym rozumieniu może zrodzić się w związku z wykonywaniem umowy o udzielenie pomocy finansowej jednostce. Udzielana jest ona bowiem w drodze oświadczeń woli wyrażonych w umowie wzajemnej. Rodzimy ustawodawca nie zdecydował się – jak dotąd – na uregulowanie znanej dobrze innym systemom problematyki umowy administracyjnej, co komplikuje analizę zobowiązań wynikających z takiego kontraktu. W braku koniecznych unormowań przyjmuje się, że właściwy w tej sprawie pozostaje sąd powszechny. I to sąd powszechny powinien spór w sprawie niniejszej rozpoznać. Jak jednak wiadomo, pozew skarżącego został prawomocnie odrzucony, choć argumentacja która legła u podstaw postanowienia sądu powszechnego jest nietrafna, a powołane na jej poparcie stanowisko NSA dotyczy innej sytuacji faktycznej i prawnej. Sąd w składzie niniejszym podziela zresztą pogląd wyrażony m. in. w postanowieniu NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1673/22 o właściwości sądu administracyjnego w sytuacji, gdy spór sądowy powstaje na wcześniejszym etapie aktywności potencjalnych stron umowy i polega na tym, czy dana pomoc będzie przyznana czy też nie, a więc czy dojdzie do zawarcia umowy. Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy, gdy – jak w analizowanym przypadku – sporne są zagadnienia wykonywania już zawartej umowy. W rozpoznawanej sprawie jednak, czego organ zdaje się nie dostrzegać, w grę wchodzi reguła kolizyjna, uregulowana w art. 58 § 4 p.p.s.a. i wniesionej skargi – mimo obiektywnego braku właściwości sądu administracyjnego – odrzucić nie można. Już z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko decyzji procesowej Sądu pierwszej instancji o rozpoznaniu niniejszej sprawy uznać należy za nieuzasadnione. Zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dlatego że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nie tylko nieprawidłowe, ale i wewnętrzne sprzeczne. Najpierw jednak zwrócić należy uwagę, że choć skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podkreślić należy, że podane w zaskarżonym wyroku argumenty są niejasne i trudno na podstawie lektury uzasadnienia zorientować się, jakie w istocie motywy legły u podstaw wydania podjętego orzeczenia. Przede wszystkim nie wiadomo jak Sąd pierwszej instancji zakwalifikował zaskarżoną formę działania administracji. Z jednej strony treść wydanego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wyroku świadczy o tym, że Sąd orzekał o uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynności, z drugiej jednak strony Sąd operuje sugerującym proces stosowania prawa pojęciem "rozstrzygnięcie", a także nawiązuje do wymagań stawianych decyzji administracyjnej i akcentuje powinności organu prowadzącego administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Nota bene uwagi te stały się przyczyną przypisania organowi wad postępowania polegających na braku dostatecznego uzasadnienia podjętej czynności. Wyjaśnić zatem należy, że w świetle art. 3 § 2 pk1 i 4 p.p.s.a. formy decyzyjna i formy niejurysdykcyjne mają charakter rozłączny zarówno gdy chodzi o czynności postępowania zmierzające do ich podjęcia, jak i sposób ich utrwalenia. Z jednoznacznie brzmiącej treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przepis ten odnosi się do innych niż decyzje administracyjne i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. lub Ordynacji podatkowej. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji zakwalifikował zaskarżoną czynność do uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to – o ile nie przywołał koniecznej do tego regulacji szczególnej – nie miał podstaw do konstruowania wzorca kontroli legalności na podstawie przepisów k.p.a. Tym bardziej nieuzasadnione i stojące w kolizji ze wspomnianym przepisem pozostają wywody Sądu pierwszej instancji na temat decyzji administracyjnej. Nie można także podzielić stanowiska zakładającego domniemanie decyzji administracyjnej. Nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa. Zagadnienie domniemania decyzyjnej formy załatwienia sprawy prezentowane było w mającym już historyczne znaczenie orzecznictwie NSA, a wydawanym na podstawie przepisów art. 196 § 1 i 2 k.p.a. w wersji po nowelizacji z 1980 r. związanej z reaktywacją sądownictwa administracyjnego (Dz. U. z 1980, Nr 9, poz. 26), gdy obowiązywała tzw. enumeracja pozytywna gdy chodzi o katalog przedmiotowy zaskarżalnych do sądu decyzji administracyjnych. Kwalifikowanie działania administracji jako decyzji stanowiło pewien zabieg jurydyczny, umożliwiający sprawowanie sądowej kontroli w zakresie niezbędnym dla wypełnienia wiążących Polskę zobowiązań traktatowych, a konkretnie Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ z 16 grudnia 1948 r., Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, podpisanej w 4 listopada 1950 r. w Rzymie oraz z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) "zobowiązującego do ustanowienia równego prawa dla wszystkich ludzi przed sądami oraz wyeliminowania każdej dyskryminacji w zakresie prawa do jednakowej ochrony prawnej" (tak m. in. uchwała 7 sędziów SN z 20.12.1993 r., III AZP 20/93, OSNC 1994/6/119, zob. też uchwała 7 sędziów NSA z 12.10.1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). W orzecznictwie NSA od początku jednak akcentowano, że uprawnienie strony powstające w wyniku konkretyzacji normy prawnej wymaga formy decyzji administracyjnej, ale pod warunkiem że uprawnienie to nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a przepisy prawa nie przewidują innej formy działania administracji (zob. wyrok NSA z 31.08.1984 r., SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986/9-10/176, s. 381). W przywołanym na jego poparcie w zaskarżonym wyroku orzecznictwie zagadnienie to było szczegółowo analizowane. Z uwagi na obowiązywanie nie tylko art. 45 ust. 1 Konstytucji, ale i przepisów ustawowych, gwarantujących obecnie stronie rozstrzygnięcie każdego sporu prawnego z administracją przed niezawisłym sądem, bez względu na to, w jakiej formie administracja działa, dawne orzecznictwo NSA wypracowane w latach 80-tych i 90-tych XX wieku zdecydowanie straciło na znaczeniu dla współczesnego interpretatora przepisów procesowych regulujących dostęp do sądu. Obowiązujące procedury administracyjne bywają złożone w swej formie i postępowanie toczące się z wniosku o przyznanie środków na ochronę miejsc pracy do takich należy. Pomoc ta udzielana jest na podstawie umowy, a oświadczenia organu w przedmiocie jej wykonania należy traktować – w przypadku ziszczenia się obowiązku sprawowania jurysdykcji sądu administracyjnego – jako akty podejmowane na podstawie działającej bezpośrednio normy prawnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie działanie prawa nie polega na jego stosowaniu, znajdującego wyraz w decyzji administracyjnej, lecz na bezpośrednim działaniu normy prawnej, której wykonanie powierzono organowi administracji publicznej. Z tego powodu zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. okazały się uzasadnione, bo Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu w sposób charakterystyczny dla decyzji administracyjnej, pomijając wynikające z tego przepisu właściwości aktu stanowiącego emanację bezpośrednio działającego prawa. Nie jest też pewne, o czym poniżej, który z podjętych przez organ aktów stanowił przedmiot kontroli legalności sprawowanej w tej sprawie. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. dlatego, że Sąd pierwszej instancji wprawdzie wskazał, że zastosował zdanie drugie tego przepisu uznając że skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, ale nie określił w jaki sposób ów termin obliczył, a konkretnie od kiedy termin ten rozpoczął swój bieg. Na uwagę zasługuje to, że w tej sprawie organ wypowiadał się dwukrotnie i nie wiadomo, z jakiego powodu Sąd pierwszej instancji ocenił, że wiążące jest stanowisko organu wyrażone dopiero 20 stycznia 2021 r., nie zaś 20 września 2020 r., skoro już wówczas jednoznacznie odmówiono uwzględnienia skarżącemu jego żądania. Rozpoznając sprawę ponownie należy zagadnienie to wyjaśnić i przesądzić nie zatem tylko to, od kiedy należy liczyć termin do wniesienia skargi, ale który z podjętych w tej sprawie aktów stanowić będzie przedmiot sądowej kontroli w tej sprawie. Ewentualnemu stosowaniu przepisu art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. towarzyszyć powinno rozważenie wpływu faktu poszukiwania pierwotnie przez skarżącego ochrony przed sądem powszechnym i upływu czasu koniecznego na uzyskanie stanowiska sądu powszechnego w zakresie dopuszczalności drogi sądowej na uchybienie terminu do wniesienia skargi. Fakt ten wystąpił bowiem obiektywnie, niezależnie od tego, czy za przedmiot skargi Sąd pierwszej instancji przyjmie akt z 20 stycznia 2021 r., czy też 20 września 2020 r. Zasadny okazał się także zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, ale nie dlatego że Sąd pierwszej instancji wadliwie – jak twierdzi organ – stwierdził swą właściwość, lecz dlatego że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwie żadnych czynności wykładni. Nie zaprezentowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku operacji intelektualnej, która miała doprowadzić Sąd pierwszej instancji do określonego wyniku w postaci treści wiążącej strony tego postępowania normy prawnej. Rozpoznając sprawę ponownie należy – o ile Sąd uzna skargę za wniesioną w terminie – przeprowadzić czynności wykładni prawa materialnego i wskazać, czy stanowisko organu wobec roszczeń skarżącego było uzasadnione, czy też nie. Zaakcentowania także wymaga to, że prezentacja argumentów Sądu pierwszej instancji powinna być klarowna i przekonująca, zaś w pierwszej części motywów należy podać jakie fakty tej sprawy Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w tym – określić jasno stanowiska stron. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano liczne fakty i okoliczności, powtarzając je zresztą kilkakrotnie. Uczyniono to nadto w taki sposób, że trudno dowiedzieć się co stanowiło istotę tej sprawy. Nie wiadomo, co było powodem nieuwzględnienia żądania strony, w szczególności jakich okresów obejmowały obydwa konkurujące roszczenia skarżącego. Sporządzając motywy wyroku nie można ograniczać się do kopiowania stanowisk stron, ale zaprezentować "zwięźle stan sprawy", jego istotę zgodnie z wytyczną wynikającą z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak już zasygnalizowano, przepis ten nie został przywołany w skardze kasacyjnej i tym samym uchybienia w sporządzeniu motywów zaskarżonego wyroku nie mogły stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na konieczność zachowania zasad warsztatowych przygotowywania tego rodzaju tekstu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.