II SA/Po 319/24

Dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 29 lutego 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej: "strona") od decyzji Prezydenta Miasta G. z 6 grudnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 9 października 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem A. K.. W dniu 4 sierpnia 2023 r. wydano orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w którym ustalono, że A. K. zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Prezydent Miasta G. decyzją z 6 grudnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, art. 20 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."), odmówił stronie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że nie ma wątpliwości, iż A. K. wymaga opieki, którą strona sprawuje, co potwierdza przeprowadzony wywiad środowiskowy. Strona z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem musiała zrezygnować z zatrudnienia, oświadczając, że zakończyła pracę [...] września 2023 r. Organ wskazał jednak, że zgodnie z orzeczeniem ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 kwietnia 2023 r. A. K. miał wówczas 79 lat. Niepełnosprawność istnieje od 61 roku życia. Przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zdaniem organu jest wobec tego to, że niepełnosprawność istnieje od 61 roku życia. Organ I instancji przywołał przy tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium – wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję – przywołało dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, że wniosek do organu I instancji wpłynął 16 listopada 2023 r. W dalszej kolejności organ odwoławczy podał, że 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm., dalej: "u.ś.w.") i przywołał jej art. 63. W sprawie wniosek złożony został 16 listopada 2023 r. i do dnia 31 grudnia 2023 r. nie została wydana decyzja przyznająca prawo do świadczenia – strona nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem na mocy zmienionych 1 stycznia 2024 r. przepisów o świadczeniu pielęgnacyjnym (art. 17 u.ś.r.) świadczenie to nie przysługuje na osobę powyżej 18 roku życia. Stąd w ocenie organu II instancji należy utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, choć z innych przyczyn niż wskazano w jej uzasadnieniu. Jednocześnie pouczono stronę, że od 1 stycznia 2024 r. może wnioskować o przyznanie świadczenia wspierającego do ZUS. W skardze do tut. Sądu strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie racy prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r., przez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w sprawie – w której złożyła prawidłowy i kompletny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed 31 grudnia 2023 r. – świadczenie nie powinno zostać ustalone, gdyż od 1 stycznia 2024 r. nie znajdują zastosowania przepisy regulujące prawo do tego świadczenia z uwagi na wejście w życie ustawy o świadczeniu wspierającym. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca zawarła taki wniosek w petitum skargi, zaś Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Zaistniały zatem przesłanki do zastosowania przywołanego ostatnio przepisu. Jak przewiduje art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, jaka uregulowana została 10 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 lutego 2024 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy w poddanej kontroli sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., jak chciałoby tego Kolegium, czy też w brzmieniu obowiązującym przed tą datą, jak wynika to z twierdzeń skarżącej. Kolegium powołując się na art 63 ust. 1 u.ś.w. podniosło bowiem, że do 31 grudnia 2023 r. nie została wydana decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a więc strona nie nabyła prawa do tego świadczenia, w związku z czym zastosowanie znajduje znowelizowany art 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego świadczy o naruszeniu art 63 ust. 1 u.ś.w., poprzez jego błędną wykładnię, a przyjęcie, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 2024 r. jest co najmniej przedwczesne. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art 43 w brzmieniu dotychczasowym, a więc w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (przyp. tut. Sądu), do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego przepisu przejściowego jasno wynika, że o tym, który stan prawny znajdzie zastosowanie decyduje moment powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli prawo to powstało do 31 grudnia 2023 r., to w sprawie znajdzie zastosowanie dotychczasowy stan prawny, a więc ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do tego dnia. Jeżeli natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało po 31 grudnia 2023 r., to znajdzie zastosowanie nowy stan prawny wprowadzony ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Kolegium – uznając, że w kontrolowanej sprawie znajdzie zastosowanie nowy stan prawny – błędnie przy wykładni art 63 ust. 1 u.ś.w. zrównało ze sobą sytuację powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z sytuacją wydania pozytywnej decyzji prawo to przyznającej. Jak słusznie w tym względzie zwraca uwagę skarżąca z art. 24 ust. 2 u.ś.r. wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego regulację tę uzupełniają lub modyfikują dalsze przepisy cytowanego artykułu. Zgodnie z art 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenie uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Stosownie zaś do art 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że żaden z ostatnio przywołanych przepisów nie został zmieniony ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że moment powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego może być inny – i co do zasady jest inny – niż moment wydania decyzji przyznającej to prawo. Zasadniczo prawo to nabywa się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, co wprost wynika z art 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis art 63 ust. 1 u.ś.w. uzależnia natomiast zastosowanie dotychczasowych przepisów od powstania prawa, a nie jego przyznania w deklaratywnej decyzji. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek, a deklaratywna decyzja jedynie potwierdza bądź wyklucza ich istnienie wobec okoliczności danego przypadku. Nie jest zatem trafna konstatacja Kolegium, w świetle której w sprawie skarżącej miałby znaleźć zastosowanie stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 2024 r. – w tym zwłaszcza art 17 ust. 1 u.ś.r., w którym wprost ograniczono świadczenie pielęgnacyjne do przypadków sprawowania opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia – jedynie z tego względu, że do 31 grudnia 2023 r. nie została wydana decyzja przyznająca skarżącej prawo do rzeczonego świadczenia. Na gruncie art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. zachodzi bowiem możliwość przyznania na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o stan prawny obowiązujący do 31 grudnia 2023 r. z uwagi na okoliczność złożenia przez nią wniosku o przyznanie tego świadczenia do tego dnia, co w sprawie bezspornie miało miejsce (choć dokładna data złożenia tego wniosku nie została ustalona w sposób jednoznaczny, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – przyp. tut. Sądu). Przyjęta ostatnio wykładnia art 63 ust. 1 u.ś.w. znajduje zresztą potwierdzenie w kolejnych przepisach analizowanego artykułu. Z art. 63 ust. 2 u.ś.w. wynika przecież, że stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym dotyczyć może nie tylko osób, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, lecz także tych osób, którym: "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Prawodawca nadając takie brzmienie cytowanemu przepisowi jasno dał zatem do zrozumienia, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. mogą znaleźć zastosowanie również do innych osób niż te, którym przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydaną do tego dnia decyzją. Także w uzasadnieniu do projektu ustawy o świadczeniu wpierającym wskazano, że nowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do powyższych świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego. Uwzględniając art 24 ust. 2 u.ś.r. należy w konsekwencji przyjąć, że w przypadku, w którym wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami złożony został do 31 grudnia 2023 r. i postępowanie w przedmiocie tego wniosku nie zostało przed tą datą prawomocnie zakończone, jego rozpoznanie powinno nastąpić w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Dopiero w sytuacji, w której okazałoby się, że w przypadku osoby, która złożyła taki wniosek nie zostały spełnione do 31 grudnia 2023 r. przesłanki umożliwiające jego pozytywne rozpoznanie, konieczne byłoby skorzystanie z przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Tymczasem Kolegium nie starało się nawet wykazać w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie spełniła do 31 grudnia 2023 r. którejś z przesłanek wynikających z przepisów art 17 u.ś.r. w brzmieniu dotychczas obowiązującym. Tut. Sądowi znany jest pogląd przeciwny wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1469/23 (orzeczenie dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, że wykładnia literalna art 63 ust. 1 u.ś.w. pozwala na wyrażenie stanowiska, iż przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia, a inaczej rzecz ujmując dotychczasowy stan prawny ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem 2023 roku. Na gruncie tego stanowiska uznano konsekwentnie, że negatywne rozstrzygnięcie, to jest odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlega uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., jak w kontrolowanej sprawie założyło również Kolegium. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela zauważając, że w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd przeciwny, zbieżny z poglądem zaprezentowanym w niniejszym uzasadnieniu (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt: II SA/Ol 912/23, WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Rz 1991/23, WSA w Krakowie z 6 marca 2024 r., sygn. III SA/Kr 1759/23, WSA w Poznaniu z 6 marca 2024 r., sygn. IV SA/Po 105/24 i IV SA/Po 111/24, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 170/24 i IV SA/Po 172/24, z 17 kwietnia 2024 r., sygn. IV SA/Po 190/24, z 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 160/24, WSA w Gliwicach z 14 marca 2024 r., sygn. II SA/Gl 1811/23, CBOSA). W konsekwencji wykazanego naruszenia przepisu prawa materialnego, a więc błędnej wykładni art 63 ust. 1 u.ś.w., organ II instancji dopuścił się także istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nie dokonując koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych, a następnie nie przeprowadzając ich oceny prawnej odnośnie tego, czy skarżąca spełniła wszelkie przesłanki niezbędne do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jakie wynikają z przepisów art 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W tym względzie Kolegium powinno m.in. odnieść się do wynikającej z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji spornej kwestii dopuszczalności zastosowania w sprawie art 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście przywołanego przez skarżącą w odwołaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Ponadto, organ II instancji powinien w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić kiedy doszło do złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podało, iż wniosek ten złożony został 16 listopada 2023 r., choć na etapie I instancji przyjmowano, że miało to miejsce 9 października 2023 r. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił wynikającej stąd rozbieżności. Żadna z tych kwestii nie może być natomiast przesądzona na obecnym etapie postępowania. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastąpienie organu administracji publicznej w wykonaniu jego zadań, w szczególności w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu danej sprawy. Mając powyższe na względzie na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących w sprawie zwrot kosztów zastępstwa procesowego, postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art 200 w zw. z art 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.