IV SA/Po 111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 marca 2024 r. sprawy ze skargi Y. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 13 lipca 2023 roku nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia 8 stycznia 2024 roku (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ odwoławczy) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 13 lipca 2023 roku (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz umorzyło postępowanie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wynikał następujący stan sprawy: W dniu 31 maja 2023 roku Y. N. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – L. Z.. Decyzją z dnia 13 lipca 2023 roku (znak: [...]) Prezydent Miasta P. odmówił skarżącej przyznania świadczenia. Swoje rozstrzygnięcie organ argumentował niespełnieniem jednej z dwóch przesłanek zawartych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.), zaznaczając, że matka skarżącej ma [...] lat, zaś jej niepełnosprawność powstała dopiero w 2022 roku. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 roku (sygn.: K 38/13) i w związku z tym organ powinien przyznać skarżącej prawo do przedmiotowego świadczenia z pominięciem kryterium wieku osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Decyzją z dnia 8 stycznia 2024 roku (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. oraz umorzyło postępowanie. Organ odwoławczy zauważył, że ustawa z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, dalej: u.ś.w.) w art. 43 pkt. 4 lit. a) zmieniła treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., a nadto uchyliła art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmieniającej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie SKO przedmiotowe postępowanie administracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe i z tej przyczyny należało je umorzyć. Z powyższym stanowiskiem organu nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 25 stycznia 2024 roku złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie zasady lex retro non agit, poprzez zastosowanie przepisów, które nie obowiązywały w chwili wydania decyzji przez organ I instancji. Skarżąca zasygnalizowała, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w 2023 roku, podczas obowiązywania "starego" stanu prawnego, a zatem sprawa powinna zostać rozstrzygnięta zgodnie z przepisami obowiązującymi do dnia 31 grudnia 2023 roku. Wniosła także o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO przez Sąd oraz przyznanie przedmiotowego świadczenia zgodnie z wnioskiem, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2024 roku (znak: [...]). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., a w szczególności art. 17 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W niniejszej sprawie niewątpliwie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 31 maja 2023 roku. Załączyła do niego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W aktach administracyjnych znajdują się także pozostałe dokumenty, które mogły okazać się przydatne organom przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, m.in. kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego (k. 19-20 akt administracyjnych), świadectwo pracy skarżącej (k. 7-8 akt administracyjnych) czy oświadczenie dotyczące ubezpieczenia zdrowotnego (k. 4 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga, że organ I instancji poprzestał jedynie na ustaleniu wieku matki skarżącej oraz chwili, w której została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie podjął się natomiast ustalenia, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej lub rezygnację z tego zatrudniania. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie uchybienie przez organy powołanym normom ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Podkreślenia wymaga, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej (wyrok NSA z 24.08.2023 r., I OSK 1575/22, LEX nr 3599120). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stwierdził jedynie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ matka skarżącej ma [...] lat, a niepełnosprawność powstała u niej po 25 roku życia (co stanowiło podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). Nie umknął przy tym organowi fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 roku (sygn. K 38/13), którym orzekł niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – jednak z powodu braku podjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych w zakresie zmiany przepisu uznanego za niekonstytucyjny – organ odmówił zastosowania wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie tutejszego Sądu argumentacja organu w powyższym zakresie jest bezzasadna, gdyż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia powinien był zastosować wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygnaturze K 38/13 (zob. NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, CBOSA). Podobnego niedopatrzenia nie dopuścił się organ odwoławczy, który jednak skupił się w uzasadnieniu swojej decyzji na całkowicie innej kwestii. Jak słusznie zauważono, od 1 stycznia 2024 roku weszły w życie przepisy u.ś.w. (z wyjątkiem przepisów wyraźnie wskazanych w art. 71 rzeczonej ustawy). Organ odwoławczy trafnie wskazał także na brzmienie przepisu art. 63 ust. 1 u.ś.w., zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmieniającej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa regulacja okazała się być podstawą dla przyjęcia przez organ odwoławczy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym należało je umorzyć. Błędnie założono, że należy zastosować przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 roku, skoro skarżąca złożyła wniosek w dniu 31 maja 2023 roku. W ocenie Sądu przepis uregulowany w art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad matką, to przyjąć należy że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku, zatem do dnia 31 grudnia 2023 roku. Należy przy tym zaznaczyć, że spełnione już zostały pozostałe przesłanki ustawowe, jak posiadanie przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o stałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności – k. 3 akt administracyjnych), a osoba uprawniona do świadczenia należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, CBOSA). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie tych zindywidualizowanych ustaleń zabrakło. Ponadto przyjmując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dotychczasowym brzmieniu art. 17 u.ś.r. powstało w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, to dodatkowo treść przepisu art. 63 ust. 2 u.ś.w. wprost daje możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także "(...) od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r.(...)". Z uwagi na to organ winien stosować w ponownie prowadzonym postępowaniu przepisy dotychczasowe, sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 roku. Z powyższych względów, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie obu tych decyzji z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. Po pierwsze, organ I instancji poczyni szczegółowe, wyczerpujące i konkretne ustalenia faktyczne oraz dokona pogłębionej oceny okoliczności związanych z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Konieczne są ponowne zindywidualizowane i wszechstronne ustalenia oraz ocena charakteru wykonywanych przez wnioskodawczynię czynności w ramach opieki i pomocy udzielnej matce w zakresie niezbędnym dla zapewnienia jej opieki zgodnej z potrzebami osoby niepełnosprawnej, niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Po pozytywnej, weryfikacji tej przesłanki organ wyda decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczenie pielęgnacyjnego. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r.) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z dnia 12 lutego 2024 r. (k. 13 akt sądowych). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.