I OSK 1575/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 549/21 w sprawie ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 października 2021 r. oddalił skargę L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i art. 108 ppsa oraz 133 § 1 zd. 1 ppsa polegające na: a) zaakceptowaniu przez Sąd dokonania przez organ odwoławczy dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz niewyjaśnienia w istocie, z jakich powodów pominął odmawiając wiarygodności i mocy dowodowej: – orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym od [...] lutego 2002 r. matki skarżącej; – orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym od [...] czerwca 1999 r. ojca skarżącej; – orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z [...] listopada 2020 r. stwierdzającego trwałą niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji; – orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z [...] listopada 2020 stwierdzającego trwałą niezdolność ojca skarżącej do samodzielnej egzystencji; – oceny pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. zawartej w wywiadzie środowiskowym, z którego wynika m.in., że: matka skarżącej "mieszka z mężem, obydwoje posiadają znaczny stopień niepełnosprawności. Wymagają pomocy osoby drugiej. [...] Pomoc córki L. jest konieczna. Polega na prowadzeniu gospodarstwa domowego, przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, sprzątaniu, pomocy przy higienie osobistej, podawaniu leków, organizowaniu wyjazdów do lekarza oraz zamawianiu domowych wizyt lekarskich. Opieka ta jest codzienna w zależności od potrzeb. Ustalono w trakcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, że opieka sprawowana przez Panią L. jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń", a ograniczył się do czynienia ustaleń wyłącznie w oparciu o oświadczenia: skarżącej oraz jej matki. Takie pominięcie skutkowało kolejnym istotnym naruszeniem procedury, mającym wpływ na wynik sprawy, a polegającym na b) zaakceptowaniu dowolnej, a nie swobodnej, i sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny dowodów dokonanej przez organ odwoławczy i jej powieleniu w uzasadnieniu Sądu, co spowodowało usankcjonowanie wniosku, że opieka nad niepełnosprawną i niesamodzielną 80-letnią matką (i ojcem w podobnej kondycji) nie jest opieką stałą i można ją realizować "po pracy" – taka ocena pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz w oderwaniu od faktu, który uznać można za powszechnie znany, że osoba ponad 80-letnia, schorowana, niepełnoprawna w stopniu znacznym oraz niesamodzielna wymaga stałej opieki; 2) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez dokonanie jego błędnej wykładni, skutkującej przyjęciem, że: a) pojęcie "stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy" oznacza konieczność "stałej obecności w domu", a więc, de facto wspólne zamieszkanie z osobą, nad którą sprawuje się opiekę, który to wymóg nie jest zaś wymogiem ustawowym; b) pojęcie "stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy" sprawowanej przez jedno z dzieci nad niepełnosprawną matką oznacza brak możliwości kontaktu matki z pozostałymi dziećmi, a tym samym, gdy matka utrzymuje kontakt z innymi dziećmi, przesądza to o tym, że opieka sprawowana przez córkę traci charakter opieki stałej lub długotrwałej niebędącej do pogodzenia z podjęciem pracy; c) brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy codzienną opieką wykonywaną przez skarżącą nad schorowaną, niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji matką i ojcem a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, przy czym za istnieniem związku przyczynowego pomiędzy wykluczeniem możliwości zatrudniania a sprawowaną opieką przemawia konieczność wykonywania w jej ramach wyłącznie innych czynności niż czynności związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej, co nie wynika z przywołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium odmówiło przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na niewykazanie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na rozstrzygnięcie Kolegium. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż wymienione w pozostałych punktach) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, czy z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20). W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznały jednakże, że stan podopiecznej skarżącej ani zakres czynności podejmowanych w ramach opieki przez skarżącą nie powodują, że sprawowana opieka wyklucza możliwość podjęcia nawet częściowego zatrudnienia. Zauważyć w tym miejscu należy, że wprawdzie matka skarżącej legitymuje się dodatkowym orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, ale dokument ten nie wskazuje, że stan ten powoduje konieczność podjęcia trwałej i nieprzerwanej opieki nad niepełnosprawną. Podnieść należy, że ocena pracownika socjalnego zawarta w wywiadzie środowiskowym, na który powołuje się autor skargi kasacyjnej, potwierdza te spostrzeżenia. W wywiadzie tym wskazano bowiem, że opieka jest wprawdzie codzienna, ale wykonywana jest w zależności od potrzeb. Prowadzi to do wniosku, że stan matki skarżącej w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego nie powodował, że skarżąca z powodu sprawowanej opieki nie mogła podejmować zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze etatu. Nie wykluczał on zatem skarżącej z możliwości zarobkowania, co przekładało się bezpośrednio na brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnotować w tym miejscu należy, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej również nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca z powodu opieki nad matką nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera bowiem żadnych okoliczności, które wskazywałyby na konieczność stałej i nieprzerwanej opieki nad niepełnosprawną. Jednocześnie należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostawały dokumenty dotyczące niepełnosprawności i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji ojca skarżącej. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, a nie swoim ojcem. Dokumenty te miałyby znaczenie w sytuacji, gdyby powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką był fakt pozostawania jej w związku małżeńskim (por. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa i art. 108 i 133 § 1 zd. 1 ppsa. Na marginesie powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiałe jest wskazanie jako podstawy prawnej tego zarzutu art. 108 ppsa. Przepis ten dotyczy przedstawienia przez sędziego zasiadającego w składzie orzekającym wniosków, twierdzeń i dowodów w imieniu strony (i jej pełnomocnika), która nie była obecna na rozprawie. W związku z faktem, że ta część zarzutu nie została rozwinięta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami rozpoznania skargi, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, pominął tę część. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 uśr, przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że na gruncie tego przepisu nie występują pojęcia "stałej obecności w domu" ani braku kontaktu osoby wymagającej opieki z pozostałymi dziećmi lub wyrażenia równoważne. Zauważyć jednakże należy, że zarówno konieczność trwałej i nieprzerwanej opieki nad niepełnosprawnym łącząca się ze stałą obecnością w domu czy kontakt z innymi dziećmi, które mogą przynajmniej częściowo uczestniczyć w sprawowaniu opieki, mogą być okolicznościami pozwalającymi na prawidłową ocenę wystąpienia zależności pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym a możliwością podjęcia czy kontynuowania pracy zarobkowej. Ponadto należy odnotować, że powyższe okoliczności autor skargi kasacyjnej łączy z ustawowym wymogiem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy. Zauważyć trzeba, że wymóg ten ustawodawca powiązał z orzeczeniem o niepełnosprawności dotyczącym osoby wymagającej opieki. Orzeczenie takie, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 uśr, jest jednym z dwóch orzeczeń o stanie zdrowia wymaganych do stwierdzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Drugim z wymienionych orzeczeń jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym zgodnie ze wskazaniem autora skargi kasacyjnej legitymuje się matka skarżącej, niepowiązane z woli ustawodawcy z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że argumentacja autora skargi kasacyjnej dotycząca kontaktów niepełnosprawnej z pozostałymi dziećmi i wymogu stałej obecności opiekuna w domu nie mogła wpłynąć na ocenę prawidłowości zastosowania art. 17 ust. 1 uśr. Jednocześnie, odnosząc się do kwestii zakresu podejmowanych czynności, nie można przyznać racji autorowi skargi kasacyjnej, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku upatruje sformułowania przez Sąd pierwszej instancji wymogu podejmowania nadzwyczajnych metod opieki jako okoliczności, którego niespełnienie uzasadniało odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do formułowania tego typu wniosków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, nie wymagał od skarżącej podejmowania czynności przekraczających czynności dnia codziennego związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną, a jedynie wskazał, że w jego ocenie, zakres podejmowanych czynności nie daje podstaw do stwierdzenia, że sprawowana opieka wyklucza po stronie skarżącej podejmowanie jakiejkolwiek działalności zarobkowej. W świetle powyższych wywodów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia również zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 uśr. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Na marginesie powyższego należy zaznaczyć, że odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką nie uniemożliwia jej wystąpienia z analogicznym wnioskiem z uwagi na opiekę nad również niepełnosprawnym ojcem i ewentualnego uzyskania tego świadczenia po spełnieniu przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.