II GSK 440/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Szpitala Powiatowego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 246/23 w sprawie ze skargi Szpitala Powiatowego w C. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szpitala Powiatowego w C. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I. Decyzją z 7 listopada 2022 r. nr 44/22, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chrzanowie stwierdził u K. B. (pracownica, uczestniczka), zatrudnionej w charakterze starszego statystyka medycznego w Szpitalu Powiatowym w C. (dalej jako strona skarżąca, szpital) w okresie od 10 lipca 2000 r. do nadal, chorobę zawodową, tj. chorobę zakaźną lub pasożytniczą albo ich następstwo - COVlD-19, wymienioną w poz. 26 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Jak wyjaśnił, do obowiązków uczestniczki na zajmowanym stanowisku należy: współpraca z personelem medycznym w zakresie prowadzenia dokumentacji medycznej, wprowadzanie danych do kart informacyjnych z leczenia szpitalnego, uzupełnianie danych dotyczących hospitalizacji pacjentów. Ponadto ww. udostępnia dokumentację chorym lub osobom upoważnionym, co wiąże się z bezpośrednim kontaktem z pacjentami i narażeniem na szkodliwe czynniki biologiczne w środowisku pracy. W wyniku przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego w dniach 4 i 7 lipca 2022 r. ustalono, że aktywne zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u pracownika zostało potwierdzone testem PCR wykonanym w dniu 12 października 2020 r. (izolacja domowa trwała od 12 października 2020 r. do 21 października 2020 r.). W okresie poprzedzającym rozpoznanie infekcji, na Oddziale na którym pracuje ww. wystąpiło ognisko epidemiczne zakażeń wirusem SARS-CoV-2 (pierwsze zakażenie stwierdzono w dniu 5 października 2020 r.) wobec powyższego w miejscu pracy pracownica miała kontakt z osobami zakażonymi wirusem SARS-CoV-2, co stwarzało ryzyko powstania choroby zawodowej. Uczestniczka była badana w Małopolskim Ośrodku Medycyny Pracy w Krakowie, który 22 sierpnia 2022 r. wydał orzeczenie lekarskie nr 445/2022 o rozpoznaniu choroby zawodowej - choroby zakaźnej lub pasożytniczej albo ich następstwa -zakażenie wirusem SARS-CoV-2, wymienionej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Dodatkowo, organ I instancji pismem z 5 października 2022 r. zwrócił się do jednostki orzeczniczej o doprecyzowanie pełnej nazwy rozpoznanej jednostki chorobowej oraz wyjaśnienie, czy zamieszczone w uzasadnieniu przebyte zakażenie wirusem SARS-CoV-2 jest tożsame z rozpoznaniem choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2, tj. COVID-19. W dniu 17 października 2022 r. do organu wpłynęło pismo z MOMP w Krakowie, w którym poinformowano: "w wyniku przeprowadzonego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego u Pani K. B. rozpoznano chorobę zawodową tj. choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa: COVID-19, wymienią w poz. 26 wykazu chorób zawodowych, powstałą w wyniku przebytego przez pacjentkę zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Biorąc pod uwagę wyniki wykonanych badań, dostarczoną dokumentacje medyczną i potencjalne narażenie zawodowe uznano związek przyczynowo-skutkowy między rozpoznaniem choroby, a warunkami pracy, co dało podstawę do rozpoznania u ww. choroby zawodowej. Ponadto wyjaśniamy, że zakażenie wirusem SARS-CoV-2 jest tożsame z wywołaniem choroby zakaźnej COWD-19 (definicja Światowej Organizacji Zdrowia WHO)". II. Decyzją z 22 grudnia 2022 r. znak NP.9081.2.52.2022 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania szpitala, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. III. Wyrokiem z 19 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 246/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Szpitala Powiatowego w C. na ww. decyzję MPWIS. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szpital Powiatowy w C. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 235¹ w zw. z art. 235² k.p. w zw. z wykazem chorób zawodowych (poz. 26) i uznanie COVID-19 za chorobę zawodową, podczas gdy nie zachodzi ani jednoznaczny związek przyczynowo skutkowy z wystąpieniem u uczestniczki COVID-19 a jej pracą na stanowisku starszego statystyka medycznego (pracownik administracyjny), ani też ustawodawca nie przesądził w żadnym akcie prawnym o takiej kwalifikacji wirusa SARS-Cov-2 wywołującego COVID-19 - tym bardziej, brak w wykazie chorób zawodowych zakwalifikowania COVID-19 do chorób zawodowych, a biorąc pod uwagę, że koronawirus miał charakter precedensowy bowiem wystąpienie stanu pandemii ogólnoświatowej nie jest zjawiskiem powszechnym, sklasyfikowanie choroby pod ogólne hasło mieszczące się pod poz. 26 wykazu chorób zawodowych jako "choroba zakaźna" w tym kontekście jest nadinterpretacją definicji choroby zakaźnej biorąc pod uwagę skalę i wielość zakażeń - nie tylko wśród grupy osób wykonujących zawody medyczne, a ustawodawca nie zmienił zapisów poprzez dodanie osobnej kategorii choroby zawodowej jako COVID-19 tym samym przesądzając, że nie stanowi choroby zawodowej, co uzasadnia fakt, iż ustawą "covidową" z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych uregulował szereg innych przepisów na które wystąpienie pandemii miało, lub mogło mieć wpływ, zatem, jeżeli ustawodawca dopatrywałby się przesłanek do uznania COVID-19 za chorobę zawodową nic nie stało na przeszkodzie aby tę kwestię jednoznacznie uregulować w ustawie. Naruszenie powyższych przepisów materialnych poprzez ich błędną wykładnię miało z kolei zdaniem stromy bezpośredni wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów proceduralnych poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. choć z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że pracodawca podjął wszystkie prawem dopuszczalne i wymagane działania celem zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa poprzez przestrzeganie przepisów BHP, zapewnienie środków ochrony osobistej, zakup i instalację sprzętu mającego na celu dezynfekcję pomieszczeń, przeszkolenie pracowników wraz z poinformowaniem ich o ryzykach związanych z epidemią oraz zaleceniami rządowymi oraz WHO, minimalizując ryzyko wystąpienia choroby (przy sumiennym przestrzeganiu przez pracowników zaleceń) do absolutnego minimum przy założeniu, że do zakażenia mogło dojść poza obiektem Szpitala Powiatowego w każdym miejscu i czasie, a pracodawca jakim jest Szpital Powiatowy nie miał prawa ani możliwości kontroli czy pracownicy przestrzegają zaleceń również w warunkach domowych, transporcie publicznym, oraz każdym innym miejscu w którym pracownicy przebywali w czasie wolnym od pracy, jak również okoliczność, iż nie zostało ustalone kiedy mogło dojść do zakażenia w związku z faktem, iż wirus mógł rozwijać się przez kilka dni bezobjawowo, co nie daje podstaw do jednoznacznego uznania, że do zakażenia doszło podczas wykonywania obowiązków pracowniczych, gdyż wirusem uczestniczka mogła zarazić się w każdym innym miejscu a ustalenia co powinno doprowadzić do wniosków, że brak jest przesłanek do uznania COVID-19 za chorobę zawodową. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Małopolskiego PWIS jak również decyzji PPIS w Chrzanowie oraz o orzeczenie o kosztach. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Małopolski PWIS wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. VII. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego stwierdzić należy, że konstrukcyjnie jest on sformułowany w sposób wadliwy, przez co jest bezskuteczny. Zarzut ten w zasadzie ogranicza się do wskazania jako naruszonych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie powyższych przepisów polegało na ich niezastosowaniu, choć z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że szpital podjął wszystkie prawem dopuszczalne i wymagane działania zmierzające do zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 celem zminimalizowania ryzyka zakażenia chorobą COVID-19, która wywołała ogólnoświatową pandemię. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia prowadzi więc do wniosku, że skarżąca kasacyjnie - na podstawie nieprecyzyjnie sformułowanych uchybień - w istocie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące stanowisko organu, stwierdzające u pracownicy szpitala chorobę zawodową - chorobę zakaźną lub pasożytniczą albo ich następstwa, wymienioną w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych, tj. chorobę COVID-19. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich wcześniejszych judykatach, co również czyni obecnie, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. mają charakter blankietowy, wskazując jakiego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.], czy też w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.]. Unormowania te dają sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, jednakże nie stanowią samoistnej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. W orzecznictwie od lat ugruntowany jest pogląd, że naruszenie powołanych wyżej przepisów nie może stanowić - jak już wskazano - samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest więc bezpośrednio i wyraźnie powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, którym - jej zdaniem - WSA uchybił w toku rozpoznawania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy to materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1701/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia blankietowych przepisów postępowania, nie mógł zatem stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji rozstrzygającego sprawę skarżącej kasacyjnie, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji były prawidłowe. Z kolei w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego szpital zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 235¹ w zw. z art. 235² k.p. poprzez ich błędną wykładnię. Błędna wykładnia prawa materialnego to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej wywodzonej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści (w tym poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to wadliwe ustalenie jego sensu normatywnego. Podkreślając zasadę dyspozycyjności skargi kasacyjnej i wynikającej z niej zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej podkreślić należy, że aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł zostać merytorycznie oceniony - wymaga wykazania, na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego ów zarzut dotyczy oraz jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Innymi słowy strona skarżąca kasacyjnie ma w warstwie argumentacyjnej przeciwstawić się nieprawidłowemu stanowisku WSA, prezentując wywód wskazujący, jakie jest prawidłowe rozumienie przepisów prawa. Konstrukcja ocenianego w niniejszej sprawie zarzutu kasacyjnego oraz jego uzasadnienia wskazuje, że nie czynią one zadość powyższym wymogom. Uwzględniając sens uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, rozpatrując niniejszą skargę kasacyjną i oceniając sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w istocie jest to zarzut niewłaściwego zastosowania art. 235¹ w zw. z art. 235² k.p. polegający na błędnym uznaniu, że zaistniały przesłanki wymienione w ww. przepisach do stwierdzenia przez organ choroby zawodowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy pracą uczestniczki w skarżącym kasacyjnie szpitalu, a wystąpieniem choroby COVID-19. W kontekście powyższego wskazać należy, że ustalenie związku przyczynowo-skutkowego, czyli narażenia zawodowego to istotne elementy stanu faktycznego koniecznego dla zastosowania art. 235¹ k.p. Przepis ten stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Skoro w tej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane elementy stanu faktycznego niezbędne do subsumcji przytoczonego przepisu prawa materialnego to zarzut jego naruszenia uznać należy za nietrafny, a tym samym nieusprawiedliwiony. Z tej samej przyczyny nieusprawiedliwione jest zarzucone Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 235² k.p. W myśl tego przepisu rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo w określonym czasie po zakończeniu pracy w takim narażeniu, jednak pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. W ocenianym zarzucie podniesiono również, że w wykazie chorób zawodowych pod poz. 26 choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa jako choroba zawodowa wprost nie została wskazana wywołana wirusem SARS-CoV-2 choroba COVID-19. Według strony skarżącej kasacyjnie ustawodawca nie przesądził w żadnym akcie prawnym o takiej kwalifikacji wirusa SARS-Cov-2 wywołującego COVID-19, tym bardziej, brak w wykazie chorób zawodowych zakwalifikowania COVID-19 do chorób zawodowych, a biorąc pod uwagę, że koronawirus miał charakter precedensowy bowiem wystąpienie stanu pandemii ogólnoświatowej nie jest zjawiskiem powszechnym, sklasyfikowanie choroby pod ogólne hasło mieszczące się pod poz. 26 wykazu chorób zawodowych jako "choroba zakaźna" w tym kontekście jest nadinterpretacją definicji choroby zakaźnej biorąc pod uwagę skalę i wielość zakażeń". Pogląd ten niewątpliwie bazuje na założeniu, że skoro koronawirus miał charakter precedensowy "i spowodował stan pandemii ogólnoświatowej" to wyklucza to przyjęcie, że stanowił chorobę zawodową, bo nie sposób, najprościej rzecz ujmując, ustalić źródła zarażenia w stanie powszechnej pandemii. Zauważyć zatem należy, że w tej sprawie doszło do stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika ochrony zdrowia. Nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że w wykazie chorób zawodowych zawartym w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych pod pozycją 26 znajdują się "choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa". Natomiast, co decydujące dla rozstrzyganej kwestii, w wykazie szkodliwych czynników biologicznych rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. Nr 81 poz. 716) znajduje się wirus SARS-CoV-2 zakwalifikowany do 3 grupy zagrożenia, który bez wątpienia w świetle definicji legalnej zawartej w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wywołuje chorobę zakaźną, jaką jest COVID-19. W załączniku nr 2 Lp. 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 kwietnia 2005 r. w wykazie prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych wymieniono prace w jednostkach ochrony zdrowia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).