III SA/Po 883/19

Dnia 3 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2018 oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2019 r. o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2018. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne. [...] czerwca 2018 r. strona wniosła o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2018, deklarując ostatecznie do płatności działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w woj. w., pow. ch., gm. B.. Płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych, położonych na obszarach ONW, na których jest prowadzona działalność rolnicza, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364, dalej: "rozporządzenia Ministra Rolnictwa"). Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny (art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; Dz. U. z 2018 r., poz. 627, dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"). Zgłoszone działki wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a wnioskodawcy na dzień 31 maja 2018 r. nie przysługiwał do nich tytuł prawny, mimo że oświadczył on we wniosku (tabela VIII pkt 16), że taki tytuł posiada. Z tego powodu nastąpiła na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich odmowa przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. W skardze na decyzję organu odwoławczego zarzucono naruszenie: 1. art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego błędne zastosowane w sytuacji, gdy pozostaje on w sprzeczności z art. 31 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, dalej: rozporządzenie nr 1305/2013, prowadząc do naruszenia wspólnotowej zasady pierwszeństwa; 2. art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego błędne zastosowanie, tj. zastosowanie ograniczeń w przyznawaniu płatności nieznanych prawu wspólnotowemu, co jest sprzeczne z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013", i prowadzi do naruszenia wspólnotowej zasady pierwszeństwa; 3. art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") przez błędną wykładnię nieuwzględniającą ratio legis tego przepisu, skutkującą nieobjęciem zakresem jego zastosowania rolników, którzy 31 maja danego roku (tu: 31 maja 2018 r.) posiadali grunty będące własnością Skarbu Państwa. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o dokonanie przez Sąd rozproszonej kontroli konstytucyjnej art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", z uwagi na niezgodność art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji przez wprowadzenie przesłanki posiadania tytułu prawnego do działki rolnej i wykluczenie z tego kręgu rolników, którzy posiadali tytuł prawny do gruntu i prowadzili na nim działalność rolniczą, lecz utracili go z przyczyn od siebie niezależnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na jego zreferowanie, powtarzanie go byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje. Płatności dla rolników na obszarach górskich i innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami udzielane są rocznie na hektar użytków rolnych w celu zrekompensowania rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze (art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013). Przepis ten nie wyklucza ustalania dodatkowych warunków, od których zależy przyznanie płatności. Płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych, położonych na obszarach ONW, na których jest prowadzona działalność rolnicza, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa). Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny (art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Program obejmuje płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Organ wskazał, czego skarżący nie kwestionował, że zgłoszone działki wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a skarżącemu na dzień 31 maja 2018 r. nie przysługiwał do nich tytuł prawny. Tytułem prawnym nie jest bezumowne korzystanie z działek. W takiej sytuacji płatność nie przysługuje (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 671/18 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ciężar udowodnienia posiadania tytułu prawnego do działek ciąży na skarżącym, gdyż wywodzi on z tego faktu skutek prawny - prawo do przyznania płatności (art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). W związku z powyższym organ prawidłowo przyjął, że koniecznym warunkiem przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami jest posiadanie przez stronę tytułu prawnego do zadeklarowanych działek (art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013 i art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, gdyż nie miały one zastosowania do przyznawania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, lecz płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji jedynie Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do badania, czy dany przepis ustawy (tu: art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich) jest niezgodny z przepisami Konstytucji. Ponadto art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie miał w sprawie zastosowania. Reasumując należało uznać, że organ zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2018. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).