II SA/Bd 1401/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. w sprawie ze skargi R. K. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy A. K. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz R. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z [...] listopada 2023r. (data wpływu do organu) R. K. (Skarżący) wywiódł skargę na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2023r. nr [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Gminy A. K. w części dotyczącej załącznika nr [...] włączającego do ww. ewidencji cmentarza żydowskiego w miejscowości Ł. (lp.17). Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie: - art. 22 ust. 4 i 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2022, poz 840 – dalej powoływanej jako: "u.o.z."), poprzez niedokonanie ich prawidłowej wykładni, - § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. 2021, poz. 56) poprzez jego niezastosowanie, - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do administracji publicznej i odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie domniemania faktycznego polegającego na uznaniu, iż cmentarz żydowski mieścił się na działce Skarżącego, podczas gdy żaden z dokumentów, którymi dysponował organ nie pozwalają na wskazanie jego lokalizacji, - art. 85 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia oględzin celem ustalenia ewentualnych granic cmentarza na terenie nieruchomości. Formułując powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, iż zaskarżone zarządzenie jest nieważne, zaś w przypadku upływu terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. Z 2023r., poz. 40 ze zm.) – stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego w części zarządzenia, - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa nieruchomość należąca do Skarżącego została już wcześniej ujęta w gminnej ewidencji zabytków – zarządzeniem z [...] marca 2015r. nr [...] - jako teren cmentarza żydowskiego. Na skutek zaś środków zaskarżenia wniesionych przez Skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa (w części obejmującej nieruchomość Skarżącego) z uwagi na nieokreślenie granic cmentarza. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z uwagi na potrzebę włączenia nowego zabytku do gminnej ewidencji (zespołu zbiorników magazynujących wodę stacji [...]), a opracowana Gminna Ewidencja Zabytków z 2019r. obejmowała już cmentarz żydowski, który zgodnie z kartą adresową zabytku nieruchomego Wojewódzkiej ewidencji zabytków (wykonanej w 1995r.) zlokalizowany był na terenie działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że podjęte przez niego działania celem ustalenia granic cmentarza w [...] okazały się bezskuteczne. Jednocześnie organ poinformował, że [...] stycznia 2023r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego położonego na działce nr [...]. W piśmie procesowym z [...] lutego 2023r. Skarżący podtrzymał wnioski i argumentację zaprezentowane w skardze i dodatkowo wskazał, że został on poinformowany o zamiarze włączenia do gminnej ewidencji nowej karty adresowej zabytku – cmentarza żydowskiego, obejmującego teren jego nieruchomości. Czynność ta został zaskarżona przez Skarżącego skargą skierowaną do tut. Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/ Bd 9/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność. Wynikająca ze skargi istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności czynności ujęcia przez Wójta Gminy do gminnej ewidencji zabytków, pod nr [...] karty adresowej zabytku nieruchomego cmentarza żydowskiego w miejscowości Ł.. Skarżący jest właścicielem nieruchomości, której kartę adresową włączono do Gminnej Ewidencji Zabytków, zatem posiada on, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, miedzy innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.). W kontekście terminowości wniesienia skargi rozważyć należy charakter prawny zaskarżonego zarządzenia oraz ustalić przedmiot skargi. Zarządzenie wójta gminy to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podobnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 1765/17 : "Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Sąd przyjął zatem, że przedmiotem skargi jest czynność ujęcia karty adresowej zabytku – tj. czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy należy nadto przyjąć, że czynność polegająca na ujęciu cmentarza żydowskiego w [...] do Gminnej Ewidencji zabytków została dokonana pierwotnie przy przyjęciu GEZ zarządzeniem Wójta Gminy z [...] marca 2015. Zarządzenie to utraciło moc w związku z wydaniem nowego zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2019r. Z akt sprawy przedstawionych Sądowi wynika, że cmentarz żydowski w Ł. został wówczas ujęty pod poz. 17 załącznika do zarządzenia nr [...]. Do ewidencji włączono nową kartę adresową, opracowaną [...] lipca 2019r. (K. 18 i 38-39 akt adm.). Karta ta ponownie została dołączono do GEZ zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 2023r. W świetle powyższych rozważań analizy wymagało w dalszej kolejności to, w jakim terminie Skarżący powinien wnieść skargę w przedmiocie kwestionowanej przez siebie czynności organu. Skoro czynność ta należy do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to zastosowanie ma w sprawie art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Analizując terminowość wniesienia skargi należy wskazać, że z doręczonych Sądowi akt sprawy, w ramach której podjęto zaskarżoną czynność, wynika, że Skarżący [...] marca 2023r. złożył wniosek o usunięcie z GEZ cmentarza żydowskiego ujętego pod poz. 17 w załączniku do zaskarżonego skargą zarządzenia. Zatem już w tej dacie Skarżący świadomy musiał być, że cmentarz żydowski obejmujący teren należącej do niego nieruchomości ponownie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Można podnieść argument, że Skarżący nie znał daty i formy czynności włączenia nowej karty adresowej zabytku sporządzonej [...] lipca 2019r. Gdyby zatem uznać, że strona wówczas nie wiedziała o zaskarżonej czynności, to przyjąć należy, że składając wniosek o usunięcie obiektu z GEZ w dniu [...] marca 2023r. najpóźniej w tej właśnie dacie dowiedziała się o podjęciu czynności ponownego ujęcia cmentarza żydowskiego w Ł. w GEZ. Termin 30-dniowy do wniesienia skargi upłynął zatem z dniem [...] kwietnia 2023 r. Skarga wniesiona [...] listopada 2023 r. została więc wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie, mając na uwadze wynikającą z art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. kompetencję, w myśl której sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, Sąd stwierdził, że z treści skargi, sporządzonej przez zawodowego pełnomocnika będącego adwokatem, wynika, że autor skargi uznał, iż przyjęcie GEZ stanowi akt z zakresu administracji publicznej (art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) to termin do wniesienia skargi jest zachowany w każdym czasie. Zdaniem Sądu pogląd ten nie koresponduje z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a., co wskazuje na jego nietrafność. Błędna interpretacja kwestii terminu do wniesienia skargi uprawnia do przyjęcia, że strona skarżąca nie wskazała takich okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jej winy. Uwzględniając, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a.), Sąd w sprawie niniejszej w świetle ustalonych okoliczności w zakresie tego, kiedy strona dowiedziała się o zaskarżonej czynności oraz w świetle jednoznacznej treści art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., nie znalazł zatem podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi na podstawie art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. Skoro zatem skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (pkt 1). O zwrocie wpisu sądowego w kwocie [...]zł (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.