II SA/Bd 1030/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu J. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Burmistrza M. R. decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...], na wniosek E. K. ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości R., przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. P. (tj. Skarżącej) decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie został określony obszar analizowany. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej – Analiza) wskazano, że wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z przyległej drogi gminnej - ulicy [...] (działka nr [...]) i jej planowanego poszerzenia (działka nr [...]). Kolegium podniosło, że według treści Analizy spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z pón. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."). Na tej podstawie za dopuszczalne zostały uznane również parametry planowanej zabudowy. Skarżąca kwestionuje natomiast wnioski zawarte w analizie i w konsekwencji warunki ustalone w decyzji, w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnej wysokości planowanej inwestycji (§ 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej rozporządzenie). W ocenie Kolegium przeprowadzona Analiza jest co do zasady prawidłowa. Natomiast organ odwoławczy podzielił zastrzeżenia Skarżącej w kwestii określenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Kolegium wskazało, że w postępowaniu przed organem I instancji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na podstawie § 5 ust 2 rozporządzenia, na poziomie od 8,7% do 18,9% łącznej powierzchni działek. Maksymalny poziom wskaźnika jest wyższy od średniej wynoszącej 9,1%, a przyjmując tylko zabudowę usługową - 17,7%. Określony decyzją wskaźnik zabudowy, odpowiadający planowanej powierzchni zabudowy (od 220 m2 do 475 m2) jest więc niemal dwukrotnie wyższy od średniej dla całego obszaru analizowanego i wyższy także od średniego wskaźnika ustalonego dla zabudowy usługowej. Jednocześnie, w Analizie nie przedstawiono uzasadnienia mającego związek z istniejącym w tym obszarze ładem przestrzennym, przemawiającego za odstąpieniem od wyznaczenia wskaźnika na podstawie średniej. Mimo, że uznano, że wskaźnik w zabudowie usługowej należy uznać za najbardziej odpowiedni dla ustalenia wskaźnika dla planowanej inwestycji o funkcji mieszkaniowo-usługowo-handlowej, to nie wyjaśniono, dlaczego wyznaczono go na poziomie przekraczającym wskaźnik dla tej usługowej zabudowy (17,7%). Kolegium wskazało, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został ustalony na poziomie: od 5,5 m do 10,5 m, na podstawie § 7 ust 4 rozporządzenia. Z ustaleń wynika jednocześnie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na działkach 1344/17, 1344/22, 1302/15, a więc w najbliższym sąsiedztwie, to odpowiednio 4 m, 4,7 m, 3,5 m. Średnia w obszarze analizowanym wynosi z kolei 5,2 m. Tym samym dopuszczenie możliwości powstania nowej zabudowy o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie do 10,5 m wykracza ponad dwukrotnie poza poziom najbliższej zabudowy, jak i średnią wysokość w obszarze analizowanym. Korzystanie z możliwości uregulowanej w § 7 ust 4 rozporządzenia wymaga natomiast każdorazowo wykazania zasadności zastosowania odstępstwa. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. W tej sprawie odstępstwo nie zostało w sposób dostateczny wykazane. Autor Analizy odwołał się wprawdzie do planowanego ustawienia budynku - szczytowego w stosunku do frontu terenu, co wiąże się z tym, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zbliżona będzie do wysokości kalenicy, niemniej nie wyjaśnia to z jakich powodów, poza wysokością głównej kalenicy na poziomie do 10,5m, tak samo zasadne jest dopuszczenie takiej samej wysokości dla górnej krawędzi elewacji frontowej. Biorąc nawet pod uwagę tylko zabudowę usługową w obszarze analizowanym, to najwyższy omawiany parametr ma budynek na działce [...] - 7,6 m, równy wysokości głównej kalenicy budynku. Kolegium nie podważając możliwości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa, podkreśliło obowiązek szczegółowego ich umotywowania. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta, między innymi w § 5 ust. 2 (podobnie jak w § 4 ust. 4 § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) rozporządzenia wymaga podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn), wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa. Konieczne jest merytoryczne i przekonujące powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości średniej, będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA W Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA W Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium oceniło, że w tej sprawie podane w Analizie argumenty dla zastosowania odstępstw od zasad ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie są wystarczająca dla uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika zgodnie z regułami podstawowymi. Treść Analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od tych reguł służy zachowaniu ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium przedstawione powody skutkują ustaleniem, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, co wymaga poprawy poprzez ponowne przeprowadzenie analizy (uzupełnienie) w zakresie wyżej opisanym. W związku z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Kolegium zdecydowało, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W zgłoszonym sprzeciwie J. P. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca wskazała na warunki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., odnosząc się w tym zakresie do stanowiska doktryny. Po przedstawienia tego stanowiska Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organ mógł dokonać stosowanych ustaleń wykorzystując możliwości wynikające z art. 136 k.p.a. i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. W obszarze analizowanym nie istnieje bowiem zabudowa umożliwiająca wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podstawowym obowiązkiem Sądu było więc przede wszystkim ustalenie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Mając na uwadze ww. przepisy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w u.p.z.p. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno – architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania tj. oznacza naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie wskazało na istotne wady Analizy sporządzonej przed organem I instancji tj.: - brak wskazania uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w sposób zgodny z zasadą określoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia i określenia jej w sposób wyjątkowy, przewidziany w § 5 ust. 2 rozporządzenia, - brak wskazania konkretnych i szczegółowych powodów odstąpienia od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób zgodny z zasadą określoną w § 7 ust. 1 rozporządzenia i określenia jej w sposób wyjątkowy, przewidziany w § 7 ust. 4 rozporządzenia, Powyższą wadliwość Kolegium zasadnie zakwalifikowało jako nie tylko naruszenie przepisów ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ale także jako naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak jak bowiem wyżej wskazano – prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie. Jej sporządzenie co do zasady obciąża zaś organ pierwszej instancji. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Niezasadny jest zarzut Skarżącej, że organ odwoławczy mógł już wydać w sprawie decyzję merytoryczną, gdyż w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa umożliwiająca wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju ogólny zarzut odnosiłby skutek, gdyby z akt sprawy wynikało, że w obszarze analizowanym w ogóle nie istnieje zabudowa, a tym samym nie jest możliwa żadna analiza i w konsekwencji zbędne jest kierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem usunięcia wad wykonanej analizy. Z akt sprawy, w tym z przedmiotowej Analizy wyraźnie wynika, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa. Co więcej jest ona określana jako zabudowa zarówno usługowa jak też mieszkaniowa, a więc tego rodzaju, jaką chce wznieść inwestor. Możliwa jest zatem ocena parametrów tej zabudowy celem rozstrzygnięcia, czy możliwe jest wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Do takiej oceny, jak wyżej wskazano, co do zasady jest zaś zobowiązany organ pierwszej instancji. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zasadna była ocena Kolegium w zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.