I OSK 836/21

Dnia 18 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 659/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 sierpnia 2020 r., nr SN-III.7536.38.2020.4 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 659/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr SN-III.7536.38.2020.4 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Pilskiego z dnia 10 czerwca 2020 r. zwanej dalej wnioskodawcą, o ograniczeniu, na wniosek [...] Sp. z. o.o. w Poznaniu, sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 2,65 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,34 ha, obręb 0006, gmina Kaczory, zapisanych w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Chodzieży, stanowiących własność [...], poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości przewodów i urządzeń kablowej linii elektroenergetycznej 110 kV, relacji Piła Krzewina - Miasteczko Krajeńskie na częściach ww. nieruchomości, polegające na posadowieniu jednego słupa wraz z fundamentami oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, a także na jej funkcjonowaniu po wybudowaniu, na częściach nieruchomości, w pasie terenu o łącznej powierzchni 1.156m2, z czego: 1) 304 m2 na działce nr [...], w tym pas w tym pas terenu o szerokości 14 m (2 x 7 m od osi linii) oraz : długości przewodów na działce ok, 32 m ; 2) 852 m2 na działce nr [...], w tym pas terenu o szerokości 16 m (7 m + 9 m od osi linii) oraz długości przewodów na działce ok. 47 m. Przebieg linii oraz obszar ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości został określony na załącznikach graficznych (mapach) stanowiących integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. - planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (inwestor wnioskował o ustanowienie pasa technologicznego o mniejszej szerokości niż dopuszczalna przewidziana w planie). Brak reakcji skarżącego na pisma wnioskodawcy należy rozumieć jako niewyrażenie zgody. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, brak jest dostatecznych podstaw do kwestionowania faktu wyczerpania przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. w postaci uprzedniego przeprowadzenia rokowań. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, tj. oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej k.c.), tj. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia stosownych rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. co do warunków zajęcia nieruchomości na cele budowy infrastruktury a tym samym bezprawnej ingerencji w prawo własności przysługujące stronom. Skoro bowiem warunek negocjacji nie został spełniony to tym samym organ powinien odmówić wydania wnioskowanej decyzji. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie tj. oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 112 ust 3 u.g.n. poprzez brak zrównoważenia interesu wnioskodawcy i właściciela nieruchomości poprzez niekorzystne usytuowanie infrastruktury co prowadzi do pozbawienia możliwości racjonalnego zagospodarowana prawie całej przedmiotowej nieruchomości - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepełne zbadanie przez Sąd stanu faktycznego i bezkrytyczne podejście do dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, w szczególności w zakresie dokumentującym przebieg negocjacji pomiędzy skarżącym a wnioskodawcą. - art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez w ogóle nie wezwanie strony do wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez organ II instancji, pozbawiając tym samym strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: - art. 124 u.g.n. - poprzez jego zastosowania pomimo braku podjęcia rokowań przez wnioskodawcę. - art 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art 140 i 143 k.c. w zw. z art. 124 u.g.n. - poprzez przyjęcie, iż pojęcie rokowań można rozumieć szeroko, mimo, iż wywłaszczenie w drodze art. 124 u.g.n. jako wyjątek od zasady własności należy interpretować wąsko, a charakter rokowań, który jest niedookreślony, winien podlegać szczególnej kontroli. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, brak jest dostatecznych podstaw do kwestionowania faktu wyczerpania naruszenia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. w postaci uprzedniego przeprowadzenia rokowań w sposób wadliwy. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań prócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie swojemu adwersarzowi propozycji rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez orzekające w sprawie organy i ocenionym jako prawidłowe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynika, iż w analizowanym stanie faktycznym budowa dotyczy urządzeń przesyłowych energii elektrycznej czyli jest celem publicznym i w tym przypadku, w sytuacji braku zgody właściciela nieruchomości na tę inwestycję, ograniczenie korzystania z nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie - jako jej właściciela - nastąpiło w związku ze spełnieniem się przesłanek, o których mowa w omówionych wyżej przepisach. Powinno to nastąpić - w braku planu miejscowego - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na ograniczenie mimo przeprowadzonych z nim przez inwestora negocjacji. W rozpoznawanej sprawie inwestor wielokrotnie kierował do właściciela nieruchomości (skarżącego kasacyjnie) pisma dotyczące umożliwienia udostępnienia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, które pozostawały bez odpowiedzi, bądź właściciel stawiał własne wymagania odnośnie wysokości odszkodowania bowiem na zaproponowane przez inwestora odszkodowanie zgody nie wyrażał, bądź się nie ustosunkowywał. W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości fakt przeprowadzenia wymaganych rokowań, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżącego na omawianą inwestycję - w kształcie i na warunkach finansowych zaproponowanych przez inwestora. Skarżący kasacyjnie odmiennie pojmuje wskazany w zarzucie przepis (normę) prawa uznając, że "nie odmówił wyrażenia zgody". Wyjaśniając wskazać trzeba, że brak dojścia do porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości w drodze rokowań, czyli brak zaakceptowania przez właściciela nieruchomości warunków porozumienia prowadzi de facto do przyjęcia stanowiska o "odmowie zgody na inwestycję". Trudno też zgodzić się z brakiem kontaktu czy nie przesyłaniem pism do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie na etapie prowadzenia rokowań, skoro od dnia zawiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika – tj. 15 marca 2018 r. – pełnomocnik ten ustosunkowywał się do próby zawarcia i przeprowadzenia porozumienia, jednakże nie wyrażał zgody na niektóre sformułowania ("zapisy"). Świadczy to bezspornie o jego wiedzy o prowadzonych rokowaniach. Takie stanowisko w swojej analizie zawarł Sąd I instancji, i stanowisko to w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że poglądy zawarte w skardze kasacyjnej, co stwierdzono wyżej, stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku. Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Generalnie przyjmuje się, że rokowania te mają charakter analogiczny do rokowań prowadzonych przy wywłaszczeniu. Oznacza to, iż przez rokowania należy w tym przypadku rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz, Warszawa 2008, str. 472 i 455; E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 877–929; zob. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2017r., I OSK 99/17; 12 czerwca 2023r., I OSK 141/20 publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie przyjął Wojewoda w zaskarżonej decyzji, a jego stanowisko zaaprobował Sąd I instancji, że rolą organów administracji nie była ocena propozycji inwestora, ani skarżącego, a istotne pozostawało jedynie, że strony nie doszły do porozumienia. Wszczynając postępowanie administracyjne w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie ocenia warunków negocjacji, to jest: adekwatności proponowanej kwoty odszkodowania, ani okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielom nieruchomości takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Musi jedynie ustalić, czy zaproponowane przez inwestora warunki czasowego zajęcia nieruchomości zostały skierowane do jej właściciela i czy do niego propozycja (rokowania) dotarła. Zauważenia wymaga, że ustalenie odszkodowania nie jest integralną częścią decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W postępowaniu kontrolowanym przez Sąd w niniejszej sprawie, odszkodowanie w ogóle nie jest przedmiotem badania przez organ administracji, gdyż stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. ustalane jest w odrębnej decyzji wydawanej przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Istotą art. 124 ust. 1 u.g.n. jest czy właściciel wyraził zgodę na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego na jego nieruchomości, czyli czy podjęto próbę zawarcie porozumienia. W kontekście przeprowadzonej analizy odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak również art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 i 2 k.p.a. Sąd zasadnie, wskutek nie dostrzeżenia uchybień proceduralnych i materialnych – oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., tym samym nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). Zwrócić należy także uwagę na nieprawidłowość sformułowania tego zarzutu, który dotyczył naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Art. 77 k.p.a. zawiera kilka jednostek redakcyjnych (cztery paragrafy) zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego, tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę ani domyślania się jaki był cel zarzutu. Kolejno, wskazać trzeba, że żaden z przepisów nie został w rozpoznawanej sprawie naruszony. Postępowanie zostało przeprowadzone w zgodzie z zasadami wyrażonymi w wymienionych przepisach odnoszących się do zasady prawdy obiektywnej - bowiem organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu – strona brała udział podczas całego postępowania, jedynie – jak słusznie zauważył skarżący – nie został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednak prawidłowo już Sąd I instancji wypowiedział się w tym zakresie – że mimo naruszenia art. 10 § 1 i 2 k.p.a. - naruszenie to nie miało to wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Zarzut ten byłby skuteczny jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych – tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie było takiej sytuacji ani strona nie wykazała, że czegoś jej uniemożliwiono. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 140 i art. 143 k.c. i 64 ust.1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 124 u.g.n. (ponownie nieprawidłowo postawiony zarzut – nieuściślone, który z ustępów przepisu został naruszony, tymczasem art. 124 zawiera ich aż 8, w tym kilka podpunktów). Przepis art. 124 ust.1 u.g.n. zezwala na ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Wbrew kasacji pozostaje to w zgodzie zarówno z art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji RP jak i art. 140 i art. 143 k.c., które dopuszczają ograniczenie prawa własności pod warunkiem, że następuje ono w drodze ustawy, czyli tak jak w niniejszym przypadku. Reasumując, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty tak materialne, jak i procesowe są niezasadne. Wobec zaś uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.