I SA/Po 659/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie WSA Izabela Kucznerowicz WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych oddala skargę. Starosta P. decyzją z [...] czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z. o.o. w P., zwanej dalej wnioskodawcą, ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], gmina K., zapisanych w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w C., stanowiących własność M. R., zwanego dalej skarżącym, poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości przewodów i urządzeń kablowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. – M. na częściach ww. nieruchomości, polegające na posadowieniu jednego słupa wraz z fundamentami oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, a także na jej funkcjonowaniu po wybudowaniu, na częściach nieruchomości, w pasie terenu o łącznej powierzchni [...]m2, z czego: 1) [...] m2 na działce nr [...], w tym pas w tym pas terenu o szerokości [...] m ([...] m od osi linii) oraz długości przewodów na działce ok. [...] m, 2) [...] m2 na działce nr [...], w tym pas terenu o szerokości [...] m ([...] od osi linii) oraz długości przewodów na działce ok. [...] m. Przebieg linii oraz obszar ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości został określony na załącznikach graficznych (mapach) stanowiących integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z [...] stycznia 2020 r., wnioskodawca wystąpił w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z opisanych wyżej nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji uznał, że planowana inwestycja jest celem publicznym, dotyczy bowiemprzebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. – M. . Przebudowa istniejącej linii jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przebieg ww. linii elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...] jest zgodny z uchwałą Rady Gminy K. z [...] marca 2019 r. – Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 15 kwietnia 2019 r., poz. 3988). W tym więc zakresie przesłanka art. 124 u.g.n. została spełniona. Dalej organ I instancji ustalił, że dołączony do wniosku materiał dowodowy stanowiący korespondencję inwestora z właścicielem nieruchomości (skarżącym) wskazuje, że rokowania zostały podjęte. Z przekazanych dokumentów wynika, że inwestor wystąpił do skarżącego pismem z [...] listopada 2019 r. o uzyskanie zgody na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości linii elektroenergetycznej o szerokości pasa technologicznego linii [...]m ([...]x [...]m od osi linii) oraz na podwieszenie napowietrznych przewodów i posadowienie konstrukcji jednego słupa wraz z fundamentami na części działki nr [...], a także uregulowania stanu prawnego urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. – M. poprzez ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem [...] zł netto w oparciu o przedłożone operaty szacunkowe. Skarżący odebrał pismo [...] listopada 2019 r. i w wyznaczonym 14-dniowym terminie nie ustosunkował się do propozycji. Wnioskodawca [...] grudnia 2019 r. ponownie wystosował do skarżącego pismo z propozycją, które mimo doręczenia [...] grudnia 2019 r. i wyznaczenia 7-dniowego terminu, pozostało bez odpowiedzi. W opinii organu brak porozumienia stron w tym zakresie, na co wskazują przedstawione przez wnioskodawcę pisma, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji - strony nie zawarły porozumienia. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące dopuszczalność wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowych nieruchomości. W odwołaniu do Wojewody skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] w całości, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2020 r., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne i stanu prawnego z odniesieniem do orzecznictwa. Wskazał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. – planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (inwestor wnioskował o ustanowienie pasa technologicznego o mniejszej szerokości niż dopuszczalna przewidziana w planie). Brak reakcji skarżącego na pisma wnioskodawcy należy rozumieć jako niewyrażenie zgody – w tym zakresie organ odwołał się do orzecznictwa. Ponadto zaproponowany przez wnioskodawcę przebieg linii, jak i szerokość pasa ograniczenia stanowią minimalne niezbędne obciążenie nieruchomości obejmujących przedmiotowe działki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zaznaczył, że starosta pismem z [...] marca 2020 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia w tym zakresie, wyznaczając jednocześnie 14-dniowy termin. Pełnomocnik skarżącego otrzymał ww. pismo [...] marca 2020 r. Termin ten zawieszono 31 marca 2020 r. i biegł dalej od 23 maja 2020 r., upływając ostatecznie 01 czerwca 2020 r. Decyzja została wydana 10 dni później, zatem zarzuty skarżącego są niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie: - art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 140 k.c. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia stosownych rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., co do warunków zajęcia nieruchomości na cele budowy infrastruktury, a tym samym bezprawnej ingerencji w prawo własności przysługujące stronom. Skoro bowiem warunek negocjacji nie został spełniony, to tym samym organ powinien odmówić wydania wnioskowanej decyzji, - art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust 3 u.g.n. poprzez brak zrównoważenia interesu wnioskodawcy i właściciela nieruchomości poprzez niekorzystne usytuowanie infrastruktury, co prowadzi do pozbawienia możliwości racjonalnego zagospodarowana prawie całej przedmiotowej nieruchomości, - art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. ze względu na naruszenie obowiązku wskazania w sposób precyzyjny zakresu w jakim adresat decyzji musi znosić ograniczenie swoich praw, gdyż narusza zasadę pewności prawa i kreuje nieokreślony w czasie obowiązek znoszenia ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepełne zbadania stanu faktycznego i bezkrytyczne podejście do dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, w szczególności w zakresie dokumentującym przebieg negocjacji pomiędzy skarżącym a wnioskodawcą. - art. 8 k.p.a. poprzez opatrywanie różnych decyzji administracyjnych wydanych w różnych sprawach tymi samymi sygnaturami, co utrudnia stronom porządkowanie ich spraw i zrozumienie istoty toczonych postępowań, - art. 10 k.p.a. przez organ drugiej instancji, ponieważ w sprawie nie doszło do zawiadomienia strony o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i nie zapewniono stronie w tym zakresie możliwości złożenia wniosków dowodowych, zapoznania się z aktami a przez to nie zapewniono stronie możliwości uczestnictwa w postępowaniu, W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację zarzutów i stwierdził m.in., że decyzje wskazują na skierowanie przez pełnomocnika wnioskodawcy pism do skarżącego, ale nie odnoszą się do ich treści ani pełnomocnictwa, które w jego ocenie jest wadliwe, a przynajmniej nie upoważniające do zawarcia ugody w imieniu mocodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis wprowadza zatem dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić tylko i wyłącznie w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że na mocy art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość urządzeń i przewodów kablowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. – M. oraz wybudowaniu jednego słupa, stanowi więc bez wątpienia inwestycję celu publicznego. Oznacza to, że w świetle przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. dopuszczających wywłaszczenie wyłącznie na cele publiczne, realizacja tej inwestycji może być poprzedzona wydaniem decyzji o charakterze wywłaszczeniowym, jaką jest decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. Dalej wskazać należy, że z analizy dokumentów w sprawie jednoznacznie wynika, że nałożone ograniczenie jest zgodne z treścią postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym więc zakresie przesłanka art. 124 u.g.n. została spełniona. Kolejnym warunkiem dopuszczalności zaskarżonej decyzji jest brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszej kolejności inwestor powinien więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w przypadku, gdy jest to niemożliwe, dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca pismem z [...] listopada 2019 r. wystąpił do skarżącego o uzyskanie zgody na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej, powieszenie napowietrznych przewodów i posadowienie jednego słupa z fundamentami, a także w celu uregulowania stanu prawnego urządzeń kablowej linii elektroenergetycznej, wnioskodawca zaproponował ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości. W treści pisma w sposób jednoznaczny wskazano zakres prac, nazwę i przebieg linii, co znalazło odzwierciedlenie na dołączonych do pisma mapach (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji). Pismo zostało odebrane przez skarżącego [...] listopada 2019 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji), który w wyznaczonym 14-dniowym terminie nie ustosunkował się do propozycji. Wnioskodawca [...] grudnia 2019 r. ponownie wystosował do skarżącego pismo z propozycją, które mimo doręczenia [...] grudnia 2019 r. i wyznaczenia 7-dniowego terminu, pozostało bez odpowiedzi. Tym samym w ocenie Sądu brak jest dostatecznych podstaw do kwestionowania faktu wyczerpania przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. w postaci uprzedniego przeprowadzenia rokowań. Ponownie należy podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, zaś spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ww. ustawy. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2506/17). Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania sądowego kwestii braku umocowania pełnomocnika wnioskodawcy do zawarcia ugody na podstawie akt sprawy uznać należy, że wskazany pełnomocnik był należycie umocowany do reprezentowania spółki. W pełnomocnictwie z [...] sierpnia 2017 r. wskazano, że upoważniono S. W. do występowania i dokonywania w imieniu E. sp. z o.o. czynności formalno-prawnych związanych z uzyskaniem decyzji, pozwoleń i zezwoleń niezbędnych do realizacji inwestycji, w szczególności do podejmowania kontaktów z właścicielami nieruchomości oraz innymi podmiotami i osobami, którym przysługuje uprawnienie do korzystania z nieruchomości celem uzyskania zgody na realizowanie budowy lub przebudowy sieci elektroenergetycznej, znajdującej się na nieruchomościach należących do podmiotów lub osób uprawnionych (k [...] akt adm.). Ponadto wbrew tezom skarżącego z decyzji i dokumentacji jasno wynika, zakres w jakim adresat decyzji musi znosić ograniczenie swoich praw. Jakkolwiek w sprawie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie miało to wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie zaznacza się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3402/19). Naruszenia skutkującego uchyleniem decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) nie stanowi również oznaczenie taką samą sygnaturą innej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.